“精准扶贫”在搬迁移民扶贫工作中的实践与思考

□ 谢有林 关洪杰

中国扶贫开发始于上世纪80年代中期，通过近30年的不懈努力，取得了举世公认的辉煌成就。但是，长期以来贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题较为突出。为了解决这一难题，中央提出“实行精准扶贫，确保扶贫到村到户”的工作要求。那么，作为扶贫开发重点工作之一的搬迁移民扶贫，又如何来贯彻“精准扶贫”精神呢？我们在搬迁移民实践中启迪了一些新思考。

一、“精准扶贫”的探索与顶层设计

党的十八大召开不久，习近平总书记在河北省阜平县考察扶贫工作时指出：“帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性，要一家一户摸情况，做到心中有数”。2013年11月3日，习近平总书记在湘西调研扶贫工作时，明确提出扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性”，“要实事求是，因地制宜”，“要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。2013年9月中旬和10月上旬，李克强总理两次主持国务院常务会议研究扶贫工作时，都对精准扶贫和建档立卡工作提出了具体要求。2013年4月，汪洋副总理在甘肃省调研考察扶贫工作时，提出推进新时期扶贫开发工作，必须建立精准扶贫工作机制。2013年6月28日，汪洋副总理在国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上提出，目前扶贫开发中存在的一个突出问题，是许多地方底数不够清、指向不够准、针对性不够强。即便一些地方开展了贫困家庭建档立卡工作，也往往不能真正瞄准贫困户建立帮扶机制，不同程度存在“大水漫灌”的现象。要下决心摸清底数，在全国开展到村到户贫困状况调查和建档立卡工作，完善贫困识别机制，改“大水漫灌”为“滴灌”，逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持。对扶贫对象要实行动态管理，使稳定脱贫的村与户及时退出。只有这样，才能把扶贫开发任务和措施逐项落到实处。广东省扶贫开发探索出的“双到”经验对全国扶贫开发工作有很好的借鉴作用。2013年12月，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25 号），明确提出建立精准扶贫工作机制和健全干部驻村帮扶机制的工作要求。

二、江西省搬迁移民的实践及萍乡市搬迁移民现状

江西省搬迁移民始于2003年，当时在修水、万安、遂川三个国家扶贫开发工作重点县先行试点，2004年至2007年在江西省21个国家扶贫开发工作重点县扩大试点，2008年至2012年扩大到41个比照西部大开发有关政策县实施，其中2011 至2012年在全省范围内，开展了地质灾害避灾移民搬迁，2013年起搬迁移民在江西省全面铺开。

萍乡市是自2004年首次在莲花县开始试点搬迁移民的，自2011年全省开展地质灾害避灾移民搬迁后，才扩大到全市其它县区实施。到2013年为止，萍乡市从深山区、地质灾害威胁区、环境污染区等共移民2.2万余人。由于前期针对性不强，移出的2万余人中，极少是贫困户和特困户。2014年通过落实精准扶贫要求，对贫困户人口进行建档立卡后，统计得出萍乡市2014年深山搬迁移民项目计划2118 人中，贫困户人口为35 户88 人（其中特困户人口11 户20 人），仅占年度项目计划人数的4%。因此，可以说当前实行的搬迁移民工程存在扶贫精准率低的问题。

三、搬迁移民实践与“精准扶贫”之间的矛盾与困惑

当前，江西省实施的搬迁移民政策和模式在实际操作过程中与全面落实“精准扶贫”要求之间存在不少矛盾和困惑:

（一）集中安置方式与群众自愿搬迁原则以及困难群众实际之间的矛盾

从2013年起，江西省实行搬迁移民进城进园集中安置为主，乡镇和中心村集中安置为辅的梯度安置模式，改变了原先集中安置与分散安置相结合的安置模式。作为扶贫开发主要形式之一的搬迁移民扶贫，特困群众的搬迁安置是重点，也是难点。多数的特困群众因家庭劳动力短缺或病残等原因，没有能力也不愿意到离现有居住地较远的安置区生活，而更加愿意投亲靠友就近安置。我们以往通常的作法：一是将五保对象纳入敬老院集中供养安置。二是对不符合集中供养安置的特困家庭，在本人自愿的前提下，有条件的才在乡镇中心村统一建设公寓式安置房，进行免费居住。三是对有一定劳动力的特困户，鼓励他们投亲靠友分散安置，或购置当地村民的旧房并接管该村民田土，按当地产业链从事农业生产。四是过渡安置。对那些想进城暂时又确无能力购买安置房的特困户，鼓励他们先租公租房，待条件成熟后再按现行政策帮其办理产权手续。但是，这种作法在当前的安置模式下却无法得到上级政策的有效扶持。

（二）建房补助标准与日益上涨的原材料价格、人工劳务费之间的矛盾

从2003年开始实施深山移民搬迁以来，直至2012年，国家移民建房补助标准一直是3500 元/人，2013年江西省将移民建房补助标准提高至4000元/人，即便如此，如平均按每5 人一户算补助资金才2万左右，而十年来物价和工价均上涨，当前建一栋一层90 平方米新房，总投资至少也要7至8万元。所以，贫困的农户特别是最穷的农户根本搬不起，享受移民搬迁资金补助搬出来的多是经济条件相对较好的农户。

（三）无土安置与贫困移民后期生活保障之间的矛盾

自从在修水等一些地方试行搬迁移民进城镇进园区无土安置扶贫方式取得较好效果后，目前江西正在全省全面推行无土安置这一移民扶贫方式。我们认为，各地的政情、民情和自然环境不尽相同，尤其在萍乡市这样一个经济欠发达的地区，城区和工业园区的就业状态相对饱和，再加上贫困移民农户本身是弱势群体，又无一技之长就更难就业谋生。而现行的劳动力转移培训等政策和手段在短期内难以奏效，因此移民搬迁后的生活保障扶持是一大难题，也是贫困农户是否愿意搬迁的后顾之忧。

四、对搬迁移民扶贫政策和方式的建议

江西省搬迁移民扶贫实行集中安置政策，推行进城进园集中安置为主，乡镇和中心村集中安置为辅的梯度安置模式，无疑是现阶段搬迁移民扶贫的较好方式方法之一，符合城乡发展一体化战略，是今后搬迁移民的大趋势所在。但是，就目前来讲在实际操作中，尤其是在落实“精准扶贫”要求上，还是存在很大难度。如何让“精准扶贫”真正体现在移民搬迁工作中，我们的建议是:

（一）实行灵活多变的安置方式

在一如既往实行集中安置政策，推行进城进园集中安置为主，乡镇和中心村集中安置为辅的梯度安置模式的前提下，还是应该辅以分散等其它多种安置方式，在安置方式上实行搬迁移民集中安置和特殊分散安置并存的模式，如此一来，更加贴合实际民情，更便于实际操作，更利于提高精准性。

（二）加大差别化扶持力度

由于搬迁移民就经济状况而言，有富裕户、一般户和特困户，为保障他们特别是贫困、特困群众整体搬得出，宜采取“普惠制”与“特惠制”相结合，在今年出台的搬迁移民贫困户和特困户分别提高建房补助1000 元/人和2000 元/人的差别化扶持的基础上，针对自愿搬迁而又因贫困无力搬迁的特困群众，在确定其贫困身份的前提下，加大差别化扶持力度，可以采取成倍提高其建房资金补助标准，或采取补助政策叠加措施，或动员和引导社会（主要是企业和个人）“一对一”帮扶等办法，帮助特困户解决资金不足以及未来发展的问题。

（三）创新帮扶机制，攻克后扶难关

结合“精准扶贫”的扶贫到户机制，重点瞄准贫困搬迁移民户，进行责任制帮扶，对那些因无土安置造成搬迁后无生活保障、生活困难的贫困户或有此顾虑的贫困户，我们可以在有针对性的落实相关政策的基础上，结合当前正在进行的“精准扶贫”帮扶机制，安排机关干部或有关单位、企业，开展“一对一”帮扶，并实行脱贫目标责任制，从而使搬迁了的贫困户走出贫困泥潭，让想搬又有顾虑的未搬迁的贫困户树立美好生活信心，从而走出大山，走向希望。

搬迁移民是一项极为复杂的系统工程，涉及面广，面临的问题诸多。而搬迁移民扶贫的主体是贫困农户，更是弱势群体，再加上搬家对每个家庭来说都是大事，因此实施搬迁移民，尤其是大规模的搬迁移民，我们各级党委、政府作为主导方，在政策的制定、实施和运用上都马虎不得，务必慎之又慎，尽管搬迁移民工程复杂，在我国改革发展不断深入的新形势下又无固定模式可循。但是，只要我们以贫困农民为主体，在切实保障贫困农民权益的前提下，充分尊重贫困农民的意愿，紧紧围绕消除贫困这一目标，一切从实际出发，灵活运用各种方式方法，积极倡导社会力量参与扶贫事业，走出一条新形势下搬迁移民“精准扶贫”的新路，那么，搬迁移民扶贫，作为扶贫开发的一个重要抓手的地位将更加凸显，作为搬迁移民扶贫的“江西样板”将会发扬光大、推广到全国。