开展规范性文件备案审查的实践与思考

文/沈彦彬

开展规范性文件备案审查的实践与思考

文/沈彦彬

2012年5月，嘉定区人大结合本区实际，逐步探索开展了规范性文件备案审查工作，对规范性文件备案审查对象、范围作出了具体规定。2014年3月，区人大常委会对该规定作了进一步修改完善，并由常委会会议审议通过。从几年来的工作实践看，规范性文件备案审查工作取得了一定成效，但也存在一些问题需要研究解决，本文试作一些粗浅的分析和探讨。

一、开展规范性文件备案审查的基本情况

（一）积极探索人大规范性文件备案审查流程管理，渐进推进备案审查工作。2012年5月，区人大常委会办公室和区政府法制办就进一步做好规范性文件的备案审查工作召开协调会议，在工作机制建设方面提出了建议性的要求，得到了区政府的高度重视。同年8月，区政府常务会议决定在区级行政机关范围内实行报送审查制度。从今年5月起，区人大常委会将紧紧把握政府法制办这一源头，坚持以沟通促完善，建议区政府不断完善规范性文件出台程序，严格按照行政程序规定制订、颁布、实施规范性文件。内部流程方面，为加强部门协调能力，提高工作效率，审查中凡需书面告知制定机关的材料，需以常委会办公室的名义告知，体现“文来文往”，由办公室负责文件接收登记、归档。常委会各工作委员会作为审查机构，根据职责分工，承担常委会对规范性文件的审查工作，并书面提出审查意见；审查中凡需涉及沟通协调，体现“人来人往”，由内司工委负责初步审查、分送，综合汇总审查意见并按规定研究处理，做好与规范性文件制定机关的沟通协调工作。

（二）加强事前预防，认真参与规范性文件的制定，促进“一府两院”依法行政、公正司法。例如,2012年3月，通过对常委会信访部门部分涉及民事执行的信访案件进行分析研究，区人大常委会内司工委跨前一步，积极发挥人大作用，主动参与沟通协调，推动法院研究制定了《执行周转房的适用与管理办法》，引入“周转房”解决“一套房执行难”的工作机制，在一年的试行过程中取得了良好的效果，周转房的司法实践对“老赖”起到了极大的震慑作用，不但妥善解决了久悬未决的“一套房”陈年积案，并且开辟了一条攻克“一套房执行难”的新途径，增强了人大对法院办理民生执行案件的监督制约，确保了“民生优先、执行优先”的法律效果与社会效果相统一。

二、存在的问题

开展规范性文件备案审查工作是一项全新的工作，虽然取得了一些经验和成绩，但也存在一些亟待解决的问题，集中体现在以下几个方面：

一是工作制度还有待进一步健全。由于规范性文件备案审查工作还处在摸索阶段，一些工作制度和工作流程还不是很完善。如，是否将政府会议纪要和党委、政府联合行文的文件纳入备案审查的范围，还存在着争议。但在实际工作中，一些涉及人民群众利益和本行政区域内的重大事项，都习惯于通过区政府会议纪要或党委、政府联合行文的形式体现，如不将这些文件纳入备案审查范畴，将在很大程度上影响规范性文件备案审查工作效果。

二是专门人员配备问题。规范性文件的备案审查是一项新的工作，需要不断的探索、实践、总结和提高，需要通过学习研究、经验交流、专门培训等多种方式，提高具体工作人员的业务能力。备案审查工作的专业性、政策性强，不懂法律、不懂相关专业、不懂程序是做不好的，这就要求从事备案审查工作的人员必须具备应有的专业水平。目前主要靠内部调剂，通常安排现有工作机构的人员兼职搞备案审查，但由于工作人员职数有限且自身任务繁重，兼顾备案审查工作比较困难。

三、几点意见

（一）减少党政联合发文的现象

在实施依法治国方略的今天，这种模式带来的弊端也日益突出。因此，从市级层面向党委汇报存在的问题，通过党委逐步转变执政方式，理顺党政之间、权力机关与行政机关之间的关系，减少和杜绝党政联合发文的现象，保证国家监督体制的顺畅。

（二）及时调整充实备案审查工作的力量

借助社会智力资源是人大加强规范性文件备案审查的一个有益选择。比如区人大常委会内务司法工委将适时探索成立专家咨询组，作为区人大常委会开展规范性文件备案审查的咨询机构，主要工作职责是通过召开咨询会、专题调研和论证等形式，协助区人大常委会对规范性文件进行合法性审查和对已实施的规范性文件的实施效果进行跟踪评价，并参与区人大常委会规范性文件的起草。