推进农村土地产权变革的建议

◎ 文/刘正山

推进农村土地产权变革的建议

◎ 文/刘正山

完善土地产权制度，赋予农民更加充分而有保障的土地权利，依法保障农民土地权益不受侵犯，是“三农”政策的核心，也是实现工业化、城镇化、农业现代化“三化”协调、稳健发展的关键。

我国土地产权制度安排的现状

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”笔者认为，应当按照三中全会精神，在集体土地所有权不变的前提下，以完善和强化土地承包经营权为重点，加快推进相关制度变革，以切实保障农民土地权益。

1.从世界范围来看，使用者的土地产权强化成为一种发展趋势

世界上不同国家的土地制度所有权和产权分离已经成为一种普遍现象。因此，过多地讨论土地所有权主体是谁意义不大，讨论土地所有权的关键在于如何界定各个土地权属主体的权利分配，以实现土地的高效率使用和土地收益的分配公平。如英国土地产权制度的设置，以利用定归属，从归属转利用，重视保护土地的动态利用，其保护土地权益的次序为：租业权——永业权——土地所有权，即侧重保护土地使用者的权益，这样做的目的是提高土地的使用效率和经济效益，维护土地产权人的合法权益，实现土地的持续、高效率利用。

2.我国的土地产权是由所有权派生出来的、有期限的、受到限制的不完全的权利

我国的土地产权设计，不是围绕他物权成为一种可交易、可处分的权利而设计。如土地发展权的缺位导致农地保护成效不足，征地中增值利益分配不合理，并在相当程度上导致土地资源配置效率低下和土地规划难于执行。

3.《全国主体功能区规划》的实施，以及土地用途管制制度的强化，为土地发展权的创设提供了基础

现行农村土地产权制度安排存在的问题

20世纪80年代以来确立的家庭联产承包责任制，保留了土地集体所有权，逐步赋予农民有保障的承包经营权，从根本上解决了农民的生存保障问题，解决了人民公社所面临的集体生产中的激励机制问题。

2002年，九届全国人大常委会通过的《农村土地承包法》，对农村土地承包经营权做出了明确、详细的规定，强化了对农民土地产权的保障；2007年，《物权法》明确将土地承包经营权界定为用益物权，标志着我国土地产权制度安排由所有权至上转向以土地利用为重心的用益物权制度的新阶段。但由于现行农地产权制度安排仍未摆脱传统思维的影响，依然存在不足，不利于从根本上保障农民的土地权益。

1.土地所有权与承包经营权的关系尚未充分理顺

目前，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，均属于农民集体所有，农民个体拥有农地的产权即承包经营权。从法律规定上看，集体土地所有权非常“清晰”，“权利主体”是“农民集体”，集体土地所有权由代理人（各级农村集体经济组织或者村民委员会或村民小组）行使。

在实践中，土地承包经营权和集体土地所有权的权利主体之间的关系表现为本集体经济组织的农民和“农民集体”的代理人之间的关系。但是，二者之间的关系却缺乏明确的界定，加上二者地位不平等，现实中发生了很多代理人与农民之间的冲突。例如，尽管《土地承包法》第26条第1款规定“承包期内，发包方不得收回承包地”，第2款允许迁入小城镇落户的农民自由决定是否交回承包经营权，但是该条第3款却规定“在承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”，这实际上赋予了发包方一定的收回承包经营权的权利。

2.土地承包经营权的权能不完整

2007年的《物权法》首次将农村土地承包经营权由传统的合同权界定为用益物权。然而，用益物权的权能并不完整，农民实际上只拥有基于身份权的生存权，而无完整的处分权和发展权。

（1）农民缺乏完整的土地处分权。《物权法》区分了“所有权”和“用益物权”，其中，后者包括“占有、使用、收益”，并未提及“处分权”。尽管《物权法》第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”，肯定了家庭土地承包经营权人对家庭土地承包经营权享有一定的法律处分权能，但这种处分权是不完整的，即土地承包经营者并无继承权、抵押权等权利。

（2）农民缺乏土地发展权。目前，我国实施严格的土地用途管制制度，农民并无自主将土地变更为不同使用性质而获取增值收益的权力（如由农地变更为城市建设用地），即土地发展权。而农业用地转换用途产生的增值收益，基本由地方政府取得，这将导致以下问题：

一是对农民缺乏激励，从而导致农地的低效率利用。尽管用途管制限制了强势群体对农地的圈占，在一定程度上保护了农民利益，但是农民由于不得不按照规划用途使用农地，妨碍了农民分享城镇化带来的土地升值收益，政府又没有给予农民足够的经济补偿，导致出现中央政府坚守18亿亩耕地红线与农地抛荒并存的尴尬局面。

二是农村土地发展权在实际上被界定给地方政府（农用地转变为非农建设用地，只能通过地方政府的征地行为），从而导致征地过程中土地收益分配，土地承包经营权的收益权没有得到充分体现。我国目前的征收补偿费并不包括土地发展权的对价，目标仅在于确保被征地农民原有的生活水平不降低，实际上不少地区连基本的补偿也难以保障。

3.不同所有权之间的地位不平等

按照当前的法律规定，不同所有制的土地权属依然不平等。由于所有制不同，在权利设置和利益分配上存在重大差异。国有土地在国家所有的前提下，土地使用权人可以占有和使用土地，并享有转让、出租、抵押和收益等权利。但是，农村土地承包经营权人仅享有占有、使用、收益权，不享有完整的处分权。土地权利的二元格局，使得农民难以分享土地长久的增值收益，这既不公平，也不合理。

4.土地确权、登记与发证工作滞后且存在不足

2004年修订的《土地管理法》实施以来，各地按照国家法律法规和政策，积极开展土地登记工作，取得了显著的成绩，对推进土地市场建设，维护土地权利人合法权益，促进经济社会发展发挥了重要作用。但是也有一些不足。

（1）农村集体土地确权登记发证工作整体滞后。有的地区登记发证率很低，已颁证的农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央的要求和农村经济社会发展的现实需求不相适应。

（2）目前农地确权、登记和发证在一定程度上偏重于对农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，而且不甚规范统一：有的将农地所有权登记为“村委会”，有的登记为“村民小组”，有的登记为“集体经济组织”。

（3）产权登记混乱，存在多部门和县、地、副省级政府多层次登记现象，如林地由林业部门登记；农地产权，有的地方由土地管理部门登记，有的地方由农业部门登记。

进一步完善农村土地产权制度的政策建议

土地产权制度的设计，应当顺应经济和社会发展趋势，并促进经济社会的发展。对于今后的农村土地产权制度安排，必须按照十八届三中全会精神，坚持以下原则：一是要形成能促进二元结构转型、有利于工业化、城镇化和农业现代化的土地产权制度。二是要提高土地资源配置的效率，合理分配土地资源，并节约集约利用土地资源。三是应当贯彻执政为民，以民生为本，以百姓的生计和发展为上，政府不与民争利特别是不与农民争利的原则。具体建议如下：

1.完善农村土地产权的权能

建议将农地产权一级类别区分为：所有权、永业权和租业权。所有权界定给农村集体经济组织（主要是村民小组）；永业权，即农民占有的土地，不改变集体所有的性质，但界定农民拥有其所占有的土地的永业权，是长久不变的产权。具有永业权的农地，可以转让、出租、继承、抵押等；租业权，即通过租赁方式从农民手中获得的一定时期的土地占有、收益和处分权。拥有土地租业权的，可以用出售、转租、抵押等方式处置所占有的土地。这样做既保持现有集体土地所有制不变，又可充分保障农地占有者和土地使用者拥有充分而有保障的权益。

2.将一定程度的土地发展权赋予农民

建议在坚持规划与用途管制的前提下，改变当前实际上将土地发展权界定给地方政府的做法，赋予农民一定程度的发展权，即：一方面，从根本上改革现行征地制度，出台公共利益和非公共利益目录，非公共利益用地一概不得动用征地权；征地补偿必须按照市价的原则补偿给被征地农民，同时，对征地补偿收益开征适度的所得税；另一方面，在坚持“不得改变集体土地所有性质、不得改变土地用途”等前提下，在城镇规划区以外经批准占用农村集体土地的非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发和经营，并保障农民合法权益。

3.实现国有土地与集体土地“同地，同价、同权”

建议删除《土地管理法》、《房地产法》等法律中关于集体土地必须经过征收才可以进入土地一级市场的规定；尽快废除公民、法人或者其他组织取得集体建设用地的征收审批程序；尽快按照“同地、同价、同权”原则，将集体土地和国有土地纳入统一的土地市场，即无论是城市规划区内，还是城市规划区外的集体土地，只要符合土地利用规划，都可以不经过征收征用而直接进入城乡统一的土地市场进行交易。

4.规范推进农村土地确权、登记、发证工作

要尽快总结各地土地确权、登记、发证的经验和教训，结合落实中央关于土地承包经营权“长久不变”政策，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系，规范和推进农村土地确权登记颁证工作。

一是统一规范土地登记规程，将集体土地所有权主体界定给“集体经济组织”（村民小组），将土地承包经营权明确为永业权，由土地承包经营权出租而取得的为租业权（国有土地使用权也应界定为租业权）；二是统一层次，如由县市级人民政府（考虑行政体制改革为三级政府的趋势）发放；三是证出一门，将林地、住宅、承包耕地等方面的长期使用权证，统一由一个部门登记认定和颁发。

5.构建激励机制，让农民有序退出土地，实现适度规模经营

建议以经济手段鼓励农民实现土地流转和规模经营：以奖励的方式鼓励老年农民把零碎土地长期租出（类似国有建设用地使用权出让），一次发给10年或20年的租金，可以利用孳息来维生；或者让一些年老农民领取终生养老金，促其退出土地，实现规模经营；土地租给有志从事农业的年轻人或其他城市资本，让耕作面积扩大，引进高效率的现代化经营。

6.完善农村土地立法，为农村土地产权制度改革奠定坚实基础

建议尽快修订《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等，从动态的角度重新界定农地产权，赋予土地承包经营权以完善的物权权能，明确其为“永业权”（具有占有、使用、收益、处分等权利），明确符合一定条件的非集体成员可以获得土地承包经营权的“租业权”，明确规定农地产权“长久不变”。修订《公司法》、《担保法》等，允许农民以土地承包经营权、宅基地使用权抵押融资。修订《农村土地承包法》，明确集体经济组织成员身份的界定条件和程序，明确退出集体经济组织成员权的程序等。

*本文是中国博士后科学基金第53批面上资助课题（编号：2013M530656）的阶段性研究成果

（作者单位：清华大学公共管理学院）

编辑：云霞