丹麦：一个风清气正的“童话之国”

文/高荣伟

丹麦：一个风清气正的“童话之国”

Denmark: A uncorrupted country

文/高荣伟

多年来，丹麦在透明国际的清廉指数排行榜上常常位居前列。2009年得9.3分紧追新西兰列第二，2010年同样得9.3分与新西兰和新加坡三国并列第一，2011年9.4分又是紧随新西兰之后列第二。

总部位于德国柏林的透明国际发布的“2013年全球清廉指数”显示，2013年全球177个国家和地区中，以100分为满分，新西兰和丹麦同以91分并列第一。据报道，包括177个国家和地区的排行榜上，前十名依次为丹麦、新西兰、芬兰、瑞典、挪威、新加坡、瑞士、荷兰、澳大利亚和加拿大，这些国家的得分都在80分以上。

安徒生笔下的“童话之国”丹麦，这个被誉为“世界上近乎完美的国家”，一次次地吸引着全球关注的目光，全世界的众多社会研究分析机构均把目光对准了这个仅有545万人口的北欧小国。这个夏天日照稀少，冬天天寒地冻，欠缺天然资源的小国，却创造出全球独见的富裕快乐王国，拥有全世界最清廉的公务员系统，及其令人望尘莫及的清廉指数。

丹麦，这个斯堪的纳维亚半岛面积最小的国家，究竟有怎样的“秘方”使整个社会如此清廉？

历史文化不相信腐败

丹麦是世界上历史最悠久的王国之一。丹麦的每一个节日都有其历史渊源，往往蕴涵着一个古老的故事，用来纪念丹麦历史上独特的一天。

每年的6月5日是丹麦的“宪法日”（ConstitutionDay），是为纪念1849年6月5日菲德烈七世国王颁布的第一部宪法而制定的。丹麦的第一部宪法是19世纪40年代欧洲资产阶级革命的浪潮波及丹麦的产物，它标志着丹麦君主专制的结束和国王与政府、议会共享权力的开始，丹麦由此建立了君主立宪制，成为一个民主国家。在此之前，丹麦是受君主封建统治的王国。这部宪法虽经几次修订，但其基本原则未变，是今日丹麦君主立宪制和民主制度的基石。

“在一个社会中，对抗腐败的最主要的要求就是一个建立在法规上的运作良好的司法体系。”丹麦驻华大使裴德盛在谈到今天的丹麦何以成为最廉洁国家时这样说。“在历史传统上，我们没有腐败问题。这是植根于我们的文化中的，我们的文化不相信贿赂、敲诈和腐败。”

丹麦司法体系的根基即奠基于1849年。1849年6月颁布的宪法中对权力进行了分割，规定独立的司法机构对立法机构和行政机构进行监督。这对建立一个有效的反腐败机制有着巨大的意义，并产生了深远的影响。丹麦的法院实行三级管理制度，最高法院法官由国王或女王任命。此外，还设有专门法庭，诸如特别诉讼法庭、海事法庭、仲裁法庭、商业法庭以及宗教法庭等。在此后的历史发展进程中，丹麦逐步建立了完善并强大的法律制度来抵制腐败。

更值得一提的是丹麦的调查官制。1955年，丹麦确立了调查官制度，旨在保证民众免受政府部门的不公正待遇。调查官由议会选举产生，在议会的支持下工作，只需对议会负责，但在行使职权时，议会不得干涉。调查官专门听取公民对政府部门工作过失的意见，调查官员舞弊事件，处理公务员的过失行为等。

在丹麦，任何人都可以直接同调查官接触，只要感到执行某个决定的程序是不正确的，就可以向调查官投诉。从丹麦的任何地方乘四个小时火车就可以到达哥本哈根，人们也可以通过写信或电话与调查官联系。调查官每年会收到5000件左右的投诉，在监督政府行政、防止官员腐败、保证社会公正方面发挥着独特作用。

实际上，丹麦建立现代议会调查官制度的初衷并非专门针对腐败，而是为了让普通人能有可能对政府官员滥用权力进行投诉。比如，某公民有一座自有房屋，地方政府发现新的高速公路需要经过他的房屋所在地，正确的程序是经过公共咨询后将得到赔偿，但若公共咨询并没有进行或发生其他类似状况，他就可以通知调查官，调查官会通知当地政府来确保公共咨询正常进行。

由于及早建立民主制度，一个真正独立并有效的司法系统对政府和立法机构实施有效监督，对贪污腐败的零容忍成为了丹麦的民主传统，并且深深扎根于丹麦社会和丹麦人的心中。

反腐意识渗入社会细胞

在丹麦，“反腐意识渗透到社会的方方面面，渗入社会的每一个细胞。”廉洁和法制在丹麦作为一种社会公德深入人心，清廉成为人们心中不可逾越的道德底线。

丹麦政府非常重视道德、廉洁和法制教育，并通过制度设计体现社会的公平正义，从而减少贫富差距，遏制贪腐。对此，“全球商务反腐门户”丹麦分公司首席执行官、著名反腐专家延斯·贝特尔森和丹麦外交部下属的“国家反跨国行贿”机构负责人卡尔·克里斯蒂安·汉赛尔巴赫都深有同感，他们认为，“在廉洁政治方面丹麦政府的教育是成功的。”

在丹麦，反腐败是一个“内置的”概念，体现在每一个人的生长环境——家庭、学校、工作场所等众多领域。“我们以及北欧的传统和文化中没有交换礼品、走后门、贪污等这些概念。”丹麦大使裴德盛说。“因为有良好的道德、廉洁、法制教育、可以信赖的政府、好的私营部门，因此我们不需要做贪污腐败这种危险的、复杂的事情。”

丹麦政府并未设置专责机关从事反腐工作，在丹麦人看来，“因为没这个必要”。但这并不意味着他们不重视廉政建设。相对于以严厉的惩罚手段来遏制腐败，丹麦更主张以事先教育为主。在丹麦，道德教育、廉洁教育和法制教育是学校教育的重要组成。对公务员，则更加重视廉政教育。年轻学生大学毕业初入公务员系统，接二连三的培训使其清楚“腐败”的界限，自觉遵循道德界线。丹麦政府每年会花费大量人力、物力培训丹麦企业，加深它们对腐败的认识，教它们如何应对腐败环境以避免在进行商业活动时向官员行贿。因此，丹麦的企业都非常遵守制度和规则。

丹麦华商总会主席林燕标对此深有体会，他说：“在丹麦，任何事情都是按照规章制度来办，如果你琢磨着走后门或者送礼，反而会让对方觉得人格受侮辱，结果事与愿违。因为丹麦人会这样考虑：‘你为什么要送礼？是不是你本身有问题，所以才想到用送礼这种方式’，于是他们反而会加长审核时间。”丹麦各党派、各媒体和社会各阶层对腐败行为同仇敌忾，没有丝毫容忍之心。

丹麦政府各种规定能得到严格执行，还有赖于完善的监督体系。丹麦有议会监督、政党监督、专门机构监督，以及强大的媒体监督。正因为制度严密，监督严厉，丹麦官员“基本不敢趟入腐败浑水”。在丹麦，媒体会对公共部门毫不客气地进行监督报道，只要公务员有丝毫的出轨，就会声名狼藉。

丹麦刑法典里对腐败这样解释：“滥用权力以牟取个人私利。”丹麦的腐败趋近于零，但并不意味着彻底绝迹。2002年，时任哥本哈根市法鲁姆区区长的彼得·布里克斯托夫特接受承包商贿赂，挪用公款用于个人吃喝，被媒体曝光后成为一大社会丑闻，布里克斯托夫特因此身陷囹圄。

现实中，丹麦的媒体从业人员的素质普遍较高，媒介舆论对官员腐败形成了强大的威慑。这一点也可以从丹麦文化大臣“裙带门”事件中看出。2012年11月30日，丹麦有媒体爆料称，丹麦文化大臣乌菲·埃尔贝克任职后在其配偶工作的一所艺术学校举办了五场文化活动，花费18万丹麦克朗(约合3万美元)。除了一些艺术表演花费，其余大部分款项都用在了公款吃喝上。丹麦的法律对公务用餐开支上限有明确规定。在丹麦，公务用餐人均消费最高限额为1000丹麦克朗(1克朗约合1元人民币)。只有在如首相接待外宾来访等一些特殊情况下才能超出这个限额。而账目显示埃尔贝克的公务用餐人均开销在1800克朗以上。更要命的是，埃尔贝克将五场活动全部放在了其配偶所在学校，这一行为引发丹麦各界齐声质疑和愤怒声讨。丹麦国家审计局主席彼得·拉尔森说:“埃尔贝克的这种行为有失公平公正，属于法律禁止的利用职务之便向特定对象输送利益，尽管这中间埃尔贝克没有得到直接的经济利益。”不到一周，这位内阁大臣即因“利益输送”嫌疑而被迫引咎辞职。享有“世界最清廉国家”美誉的丹麦反腐效率及其对贪污腐败的“零容忍”由此可见一斑。

在丹麦民众看来，风清气正、没有腐败才是正常的政治和社会现象。丹麦政府自上而下的清廉行政，自觉接受民众与媒体的监督，提高了民众对政府的信任度以及同胞间的信任度。经合组织经济学家尤斯蒂娜·菲舍尔说：“丹麦是居民相互信任指数最高的国家之一。”

深入人心的廉政文化，对防腐拒腐教育的重视，使反腐变成一种理所当然的社会现象。这促成了丹麦的清廉，也让丹麦在联合国发布的“全球幸福指数”排名中当选“最幸福国家”。人们生活在这样的社会感到放心、安全和幸福。

透明公平是其反腐利器

丹麦有句谚语，叫做“不要认为你有什么特殊——你和我们每个人都一样”。透明、民主体制和公平对待，较少的等级制度和较多的社会参与是典型的丹麦价值观。上至皇亲国戚、下至平民百姓，丹麦人的收入差距并不太大，人人都可在网上查到皇室成员的财产预算和支出。就连皇宫，都只有外观朴素的四栋小楼，民众与车辆可以自由穿梭其间。

丹麦政府的行政透明度非常高。在丹麦，所有人均可向政府调阅档卷，审视政府施政优劣。在每年的年度预算白皮书中，每个公民都可以看到所有公共资金的分配和使用情况。各政府部门的预算都要得到财政部认可，还要送交议会批准。直接对议会负责的审计署负责审计各部门的资金使用情况，审计署有权直接获得各政府机构的账号及公司信息实施审计。所有的公共开支信息也会在互联网上公布，以供民众监督，民众若有“怀疑”，可以“尽情”地“公众参与”与“实质监督”。

政党筹款制度对于个人向候选人捐款设有明确限额，并要向社会公开。为防止官员公私不分，丹麦政府各部门、议会、军队等均设有专职的管理人员，负责替出差人员通过旅行社预订旅馆和机票。同时，出差人员只能乘坐公共汽车，在出差地没有公交车辆的情况下，才可乘坐出租车。除首相、副首相、议会主席、各部大臣外，其他官员的乘车、乘船，包括住房标准全都一样，如乘飞机只能坐经济舱。如果有外国公司邀请丹麦官员赴该国参观，去没问题，但官员必须自掏腰包，否则就会以贪污论处。

“世界是一所很大的牢狱，里面有许多监房、囚室、地牢，而丹麦是其中最坏的一间。”很多人都对莎士比亚笔下丹麦王子哈姆雷特发出的这句感慨印象深刻。与此形成鲜明对照的是，现实中的丹麦却是当今世界最能做到“让权力在阳光下运行”的国家之一。

丹麦建立了完善的官员财产申报制度，完善的财产公开和申报制度也是丹麦零腐败的原因。官员财产申报制度是腐败预警制度中的“世界性经验”，也是丹麦反腐制度中不可或缺的因素。在丹麦，人们的住房、财产、土地都要经过注册，财产登记部门不容忍任何瞒报，从某种意义上讲，每个人的财产都要曝光于公众的眼球之下。特别是网络信息时代的到来，让隐瞒个人财产变得难上加难。由于财产公开，税务部门对包括政治人物和公务员在内的所有丹麦民众和公司的财产状况了如指掌。丹麦的税务部门负责统计丹麦全体个人和公司的财产，并对其经济价值作出评估，个人和企业逃税因此成了“白日做梦”，这使得官员们想要获取任何便利或得到区别对待都非常困难。

丹麦的公务员、公共雇员的酬劳都非常高，丹麦人均国民收入是37300美元/年。相对很多国家来说，丹麦的工资标准要高得多，可谓是高薪养廉，这得益于丹麦经济的高速发展。最新数据显示，丹麦的人均GDP高达5万多美元，这从经济方面解释了丹麦为什么没有腐败。“我们很幸运，我们的历史、文化、社会和经济条件都阻止了腐败在丹麦滋生。”丹麦人很自豪。

荷兰鹿特丹大学“世界幸福数据库”和美国密歇根大学发起的“世界价值观调查”数据均显示，在过去20多年间，世界上“最幸福的人”都是斯堪的纳维亚半岛的居民，丹麦民众尤为突出。丹麦拥有可能是全世界最公平的收入分配制度和财产分配制度，高额税收就是用来重新分配财产和收入的一种手段，用以保证社会公平。国民通过交税获得免费的教育、医疗和养老金等社会福利。尽管税额几乎达个人收入的50%，但人民“乐意缴税”，因为他们发现交的税物有所值。

贡纳尔·布拉施克，一名在哥本哈根工作多年的电视摄像师说：“生活在丹麦，清廉的政府和清廉的社会让我充分感受到平等，这意味着我们每个人都有更好的机会。”社会福利体系保证了人们能生活在一个相对高的生活水准上，尽管有人可能会失业，但他们依然能通过社会保障体系的失业津贴等福利维持自己原来的生活水准。

一提起丹麦，人们也许首先会想到安徒生童话。那个凄凉的漫漫圣诞夜里，卖火柴的小女孩在风雪中被已逝祖母接往天堂……但今天的丹麦，19世纪的“卖火柴的小女孩”早已远去，丹麦早已成为“全球最快乐的国家”。这种快乐源于高收入、源于高福利，更源于这个国家的清廉。

“童话之国”丹麦，一个清廉之风扑面的美丽的北欧国家，它的廉政建设举世公认，腐败现象趋向于零，几近绝迹。丹麦的清廉是一贯的，也是整体性的，其清廉程度与不少国家相比可谓遥遥领先。国民安享幸福，应该说是丹麦最大的成功。从深层次考虑，自然，丹麦的廉政制度功不可没。丹麦社会的风清气正成了国民幸福的重要保证。

编辑：薛华 icexue0321@163.com