通江：精准识别只需“十步”

杨凌

“谁是贫困户？如何识别？”针对村民实际收入无法清楚掌握、贫困户识别难的现状，3月26日起，四川省通江县扶贫移民局按照习近平总书记“实事求是，因地制宜，分类指导，精准扶贫”的指导方针，中办、国办《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的要求，依据国务院扶贫办《扶贫开发建档立卡工作方案》，在唱歌乡方山坪村开展了贫困户精准识别的试点工作，探索建立了贫困户精准识别“十步工作法”，确保了符合实际、群众决策、规模适度、透明公开、对象准确，为后续的精准帮扶、精准管理奠定了坚实基础。

为此，县扶贫移民工作领导小组成立贫困户精准识别领导小组，组建专班，落实专门经费开展此项工作。县扶贫移民局与唱歌乡政府共同主导，驻村工作队和村为主体，其他相关部门协调配合，同时引入了有资质的第三方监督评估机构，参与关键步骤并进行全程监督，确保规范运作。

在具体实施上，试点结合《村民委员会组织法》中“一事一议”相关规定，将贫困户精准识别工作纳入法制化轨道；结合贫困村识别工作，开展村情社情民意普遍调查；结合对村民的住房环境、产业发展现状、基础设施、种养劳务等综合收入调查情况与陈述，完全由村民决策票决贫困户名单；结合生产资料、劳动能力、收入状况、致贫原因、发展愿望，建立表格化管理渠道；结合稳定风险管控，畅通诉求渠道。

通过县乡村28天的共同努力，山坪村精准识别出贫困户53户188人，贫困发生率24.67%，群众对评选的贫困户对象没有任何异议，认为这种方式操作规范、公开透明、科学合理，认同村民集体决策评选出来的是真正的贫困户，是最需要扶持的对象。

精准识别需十步

在试点工作结束后，县扶贫移民局总结认为，要想圆满完成贫困户精准识别工作，以山坪村的经验来说，可总结为十步：

第一步宣传发动。扶贫攻坚是贫困地区的头等大事，要变大水“漫灌”为精准“滴灌”，扶贫对象的精准识别是第一道“关口”。贫困户的识别工作事关农村发展与稳定，政策敏感性极强，稍有不慎就可能导致上访、集访，甚至是群体性事件。为此，贫困人口的识别工作要坚持公开、公平、公正、公认，做到民主评议与集中决策相结合。首先要在宣传上正确引导、把握好舆论导向。通过广播电视、通讯网络、宣传标语、召开会议、发放宣传单等形式，宣传《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、新阶段扶贫开发纲要、到2020年实现全面小康的目标、精准扶贫的总体要求、2013年底年人均纯收入2736元的等值扶贫标准、县域贫困状况及发展要求、村内实际及发展趋势、精准识别的程序与方法等。以户为单元（含整家外出户），宣传面和知晓率必须达到100%。

第二步普遍调查。普遍调查是确定规模的前提和依据，只有进村入户，逐一走访，才能了解村情、社情和民情，特别是困难群众的生产生活状况。通过查看基础设施、住房环境、产业发展现状，拉家常了解其家庭种养、劳务、经营及其他收入，用表册去记录他们的生产资料、劳动能力、收入状况、致贫原因和发展愿望，为规模控制建立依据，为精准帮扶及贫困村的确定奠定坚实基础。

第三步规模控制。在普遍调查的基础上，以村级人均纯收入为主，充分考虑海拔高度、交通水利设施、人均耕地面积、村民居住环境、整体贫困程度及已开展项目扶持情况，乡（镇）商县扶贫移民局合理确定该村贫困发生率、本轮贫困人口扶持规模，并初步划分到社。

第四步农户申请。在宣传发动、普遍调查的基础上，鼓励贫困户丢下思想包袱、放下“面子”，自主书面申请，同时引导家庭经济基础较好、收入较高的群众不要“凑热闹”。申请的主要内容包括户主姓名、家庭人口、住房情况、贫困概况、致贫主因。不识字、不会写字、高龄人员可由他人代写，整家外出人员可通过电话自主报名申请。

第五步群众评议。以社为单位召开群众会议，按照初步划分到社的贫困人口数量，要求群众客观公正评价，体现群众参与、民主决策，实行倒排序，最困难的户排第一（五保、孤儿、无劳动能力户除外，按《社会救助暂行办法》相关规定扶持），依次类推。确定第一至贫困人口数量临界的户为初步对象。

第六步初步公示。按照群众评议的贫困户初步对象，实行倒排序进行初步公示。公示范围：全村各社初步遴选的贫困户对象；公示内容：主要包括户主姓名、家庭人口、贫困主因、收入概况；公示地点：社内交通要塞、集中院户区、人口密集区、村级办公阵地、村人口密集区；公示时间：7天；公示要求：强调对公示内容有异议的必须在规定的时间内反映，包括认为该纳入未纳入的对象，明确联系人、联系电话及地址。

第七步听取意见。驻村工作队负责采取开门纳谏的方式，通过电话、面谈等方式，倾听广大村民对群众评议确定的初步对象、初步公示内容的意见与建议。

第八步深度核查。驻村工作队协同村“两委”，对听取意见环节中反映的问题归纳梳理之后，进行深度走访核查，特别是反映的未进入名单人员比已进入名单（参照对象）更贫困的问题，要深入了解，进行比对，确定拟竞争人员名单。

第九步民主评定。驻村工作队组织村内党代表、人大代表、政协委员、村“两委”成员、村民代表先集中商讨，将每个社最困难的1-3户直接纳入贫困户名单（避免因这些户经济基础差、人际交往窄、认可度低被漏选），再组织上述人员及初步对象、拟竞争人员参加民主评定会，然后由拟竞争人员及参照对象先后陈述理由，再进行民主投票，按照村内平衡、规模不突破原则确定贫困户对象，宣布纳入本村贫困户名单。

第十步公示公告。将民主评定环节确定的对象及相关信息予以公示公告，公告地点除初步公示区域外，乡镇在政务公开栏、网站公开公告，县级在扶贫移民局网站。实行一户一卡、一村一册、一乡一簿，县扶贫移民局负责联网信息化管理机制建设。

来自方山坪试点的经验

通江推行的“十步工作法”精准识别贫困户是对国务院扶贫办《扶贫开发建档立卡工作方案》的一种细化、规范和创新。归纳起来，有以下五个方面的基本经验。

一是采取村民集体决策，助推扶贫走上法制化轨道。乡镇审核和县扶贫移民局复审都是属于程序性的，目的不是要去决定“谁是贫困户”，而是在于发现选择的贫困户准不准、村民有没有异议及异议的处理，达到稳定与平衡的目的。既然乡镇和县扶贫移民局没有法定的决定权，在规模控制的前提下，“村民集体说了算”，把决定权交给有法定权利的村民委员会。村民委员会依据《村民委员会组织法》，按照“一事一议”程序，通过群众评议确定初步对象并初步公示，在听取意见的基础上深度核查，竞争陈述的基础上村民代表等人投票表决，将评定的过程上升到法定程序，过程中体现了群众参与、公开透明、公平公正、集体决策、群众公认，确保了群众的知情权、参与权、决策权，符合法定程序。

二是畅通“异议”解决途径，切实开展“民心”扶贫。方山坪村的做法是将贫困人口划定到乡镇，乡镇在普遍调查的基础上商县扶贫移民局划分到村，实行规模控制。在群众评议、初步公示的基础上，群众有意见怎么办？该村专门设立了听取意见环节，畅通诉求渠道，再通过深度核查、竞争陈述、投票表决来取舍。不仅能强化对比、晓之以理，更是达到程序化解决“异议”，使没有被评上的户（特别是与评上了的条件相差不大的户）能遵守规则、无怨言。能及早发现矛盾与问题，实现在村内消化解决，在规避稳定风险的同时，符合群众意愿，把扶贫开发项目建成“民心”工程。

三是确保“特困户不被漏掉”，真正体现对象精准。当前的农村，有知识有文化的年轻人大多已经外出，留守群体以老人、妇女、儿童居多，整体文化素质较低，法制观念较缺乏。加之农村是个“人情社会”，感情大过法的认知源远流长，容易拉帮结派，搞小团体，加之被评出的对象将享受一定政策扶持，即所谓的“好门子”，如果对特困户的评选不采取特别措施，真正的特困户因经济基础差、人际交往窄、认可度低等方面的原因极有可能被群众漏选。所以方山坪村的办法是直接由村委会成员、村民代表选定每个社最困难的1—3户直接进入名单，严防特贫困户被评漏掉，从而体现对象选择精准。

四是融洽党群干群关系，为精准扶持奠定坚实基础。“第二步普遍调查”貌似与精准识别没有太大必然联系，但因为通江县处于集中连片特困地区，贫困面大，基础设施较差、公共服务缺位现象普遍存在，通过普遍调查，全面走访群众、了解村情社情民意、了解贫困户的发展愿望，体现了对群众的关心关切，融洽了党群干群关系，为精准帮扶和贫困村的识别奠定了坚实基础。

五是引入了第三方监督，确保监督到位规范运作。第三方监督评估机构参与关键步骤（第三、五、六、七、八、九、十步），并进行全程监督，确保了基层干部不徇私情、参评对象不拉帮结派、过程公开透明、操作规范、结果群众公认，从制度层面保障了规范性、严谨性、合法性。