我国城市房屋司法强制拆迁制度存在问题及完善建议

摘 要 把城市房屋拆迁纳入司法程序，体现了我国法治的不断进步。法院作为司法机关也被赋予了更为重要的历史使命。但在现实司法环境下，如何解决司法强拆制度立法的缺失和审判实际中存在的漏洞，成为当前摆在法院面前一个急需解决的问题。本文拟通过对我国司法强拆制度在立法和实践两个层面存在的问题分析，对该制度的完善和法院所发挥的作用提出一些建议，以期司法权的介入能够对房屋拆迁的行政行为起到更大的积极作用。

关键词 司法强拆 司法程序 司法权

作者简介：吕婷，宁波市海曙区人民法院。

中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-038-02

2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《新拆迁条例》） 由国务院公布实施，同时《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《旧拆迁条例》）停止适用。随着《新拆迁条例》中关于司法强拆取代行政强拆的条款出现，原先的权力配置模式以法律明文的形式予以改变，法院被定位成为房屋拆迁案件的裁决机关和执行机关。在这样的新形势下，究竟应该如何转化自身职能，切实处理好城市房屋的拆迁，做到化解社会矛盾，维护社会稳定，成为法院需要深刻研究并认真考虑解决的重要问题。

一、我国城市房屋司法强拆制度存在的问题

（一）立法层面存在的问题

从“行政强制拆迁”到“司法强制拆迁”，体现了我国想要依靠司法途径实现房屋征收和补偿的公正平等的坚定决心。但一个制度的真正建立，需要经过实践检验和不断完善。综合来看，房屋司法强拆的相关法律规范仍不足以支撑实际需要。

1.立法尚存在欠缺。一元化司法强拆制度是为了改变与行政强拆并行的“双轨制”，顺应实践的需要形成，并非从上至下有充分的制度保障而形成，立法者对该制度的设计所进行的理论研究和经验积累还不足够，对司法与行政两方面的权力配置，对被拆迁人的切身利益处分，配套的法律法规还不完善，司法强拆制度实际运行时，可能由于立法的不完善使行政机关和法院陷入窘境。

2.司法强拆的法院审查制度仍有缺陷。法院对行政机关申请的房屋强制拆迁所进行的非诉审查，应采取何种审查方式与标准，仍模糊不清。首先，审查限于书面形式。由于证据的客观真实性无法得到保障，对被申请人来说义务的确定也失于轻率，以此作为执行依据是否公正有待商榷。其次，合法性审查标准不清、操作性不强。《行政诉讼法解释》对法院如何审查作了规定，但由于缺乏明确的标准，法院自由裁量权的行使很大程度上影响着裁判结果。再次，合理性审查未受重视普及。《行政诉讼法解释》和《行政强制法》作出的相关规定中只包括对明显缺乏事实和法律依据，以及其他违法和侵害被执行人合法权益情况的审查，这样固然防止了违法情形的出现，却无法避免不合理的强制拆迁案件过关。

（二）实践层面存在的问题

1.法律与现实的矛盾和冲突。《新拆迁条例》对于司法手段的强化，使法院在房屋征收工作中的地位大大提高，作用也日益显著。但司法强拆制度实施后，矛盾不再完全集中在行政机关，而是通过向法院申请司法强拆来解决。在这种情况下，一方面被征收人被赋予了更广泛的诉讼权利，但由于以立法的形式取消了行政强制拆迁，许多被征收人期望值陡升，由此借机提高要求，这必然导致法院受理的行政案件中充斥着众多房屋征收和补偿纠纷，司法强拆的执行案件数量也居高不下，成为法院审执工作的重点和难点。

2.司法强拆补偿的范围和标准不够完善。纵观补偿制度方面存在的矛盾，基本集中在补偿范围的大小和补偿标准的高低。一是补偿范围。《新拆迁条例》的补偿只规定了房屋价值和看得见的现实利益，但是一些被拆迁人会因可期待性利益的损失而产生不良对抗情绪。二是补偿标准。不少地区由政府直接确定拆迁补偿标准，甚或隐瞒被拆迁人实际情况并减少或降低补偿的现象也时有出现。此外，如果选择货币补偿，其补偿金额往往比当地当时同地段的商品房价格要低，造成被拆迁人不愿意拆迁。三是房屋用途认定。被拆迁房屋的用途一般以记载于房屋权属证书中的内容为准。但现实中时常有一些诸如在路边或者居民区、厂房等开店，而未办理任何手续的情况。对于这种情形，不同地区标准不一，导致补偿结果也不一样。

3.行政机关与法院职能交叉。拆迁直接关系着当地的经济和稳定大局，与社会大众特别是被拆迁群体的切身利益密切相关。而房屋拆迁由于与当地整体经济发展规划有关，法院在处理此类案件时难以超脱于社会现实状况之外。法院由于被赋予了强制拆迁的职能，使执行工作压力倍增，超过了其业务饱和限度，而产生了与相关行政部门建立审判执行协助联动机制的“联合执法”。但问题在于：司法强拆的初衷就是通过司法机关独立行使强拆权来限制行政权力，但司法强拆的执行环节仍需仰仗“联合执法”，如此司法强拆的未来表现必将受到行政机关对其执行环节的外在制约而与其原立法旨意相背离。

4.行政干预司法的问题存在。假设法院的中立地位可以完全不受地方政府及其它因素影响，司法强拆制度的优越性就会得到更好体现。但实际情况中法院经费需要依靠财政，人员编制和招录也受当地政府所限，真正意义上的独立行使审判权根本无法做到。此时，当法院作出的司法裁决与地方的利益不一致时，法院很有可能会因为迫于政府部门的压力而使正常审查、审判和执行工作受到干扰。

5.法院审判执行力量的缺乏。按照《新拆迁条例》的规定，只要被拆迁人在规定期间未履行也未进行自我救济，行政机关即可申请司法强制执行。这对本身就司法资源非常有限的法院工作带来了新的困境。一些地区由于城市房屋征收拆迁工作的不断推进，导致法院受理的涉及该方面的行政案件数量不断上升，案件类型也更加多元化。此外，一些被拆迁人除在自己所处拆迁地块中牵头诉讼外，还煽动其他拆迁户不配合行政机关工作。可见，在当前这种本来就容易引起社会矛盾的环境下，房屋拆迁导致的社会矛盾的复杂敏感性都有所增强，也给法院本就繁重的审执工作再添压力。

二、健全和完善城市房屋司法强拆相关机制和制度

（一）完善司法强拆的相关法律制度

针对我国目前城市房屋司法强拆而言，尽管取消了行政强制拆迁制度，而代之以一元化司法强拆制度，具有很大的进步意义，但是却没有上升到立法的高度，也缺乏完整统一的法律规定。 我国目前关于城市房屋拆迁的规定，最能够对此进行规范的是《新拆迁条例》，除此之外还有分散于行政规章中的各地方政府自行制定的相关规定，但这些规定不够详尽，可操作性不强，甚至彼此之间有矛盾之处。因此，应当按照宪法的基础精神，根据《立法法》，结合《物权法》等相关法律，通过全国人大常委会的立法，制定出台一部真正意义上的房屋拆迁法，并对拆迁补偿的范围和标准作出界定，以规范强制拆迁的相关行为，改善和消除各地违法违规拆迁、滥用行政权力的现象，保护被拆迁人的合法权益，真正使强制拆迁有法可依、有章可循，人民的利益得到保障。

（二）健全被拆迁人的权利保障和补偿机制

针对被拆迁人权利保障缺失和补偿不到位的问题，可以考虑从以下的途径来改善和加强。首先是要保障被拆迁人自辩和举证的权利。应切实减少和避免司法强拆过程中出现程序和实体上不规范不透明的问题，保障被征收人申诉、自辩和举证权利，以使其表达诉求途径顺畅，同时也防止出现更多的暴力对抗情形。其次是在比较重大的案件引进听证程序。一方面能更好地保障被拆迁人的诉讼权利，另一方面确保司法机关更好地行使司法权，作出合法合理的裁判结果，防止错案发生。同时通过公开听证，可使社会公众了解征收拆迁和补偿的诉讼情况，也是进行法制宣传的良机。三是保障与被征收人切身利益相关的补偿救济。《行政强制法》规定，如法院的违法执行行为导致任何单位、个人受到损害，均可依法要求赔偿。

三、发挥法院在司法强拆工作中的作用

（一）充分利用法院整体力量

首先要提升审判人员专业素养，加快充实审判执行力量，在法院普遍人案矛盾突出的情况下，优化行政审判执行力量配备并及时根据案件数量的变化对行政审判力量予以调整。其次要在确保程序公正的前提下，提高审判效率，争取在实体上也做到既快又好。再次要对参与司法强制执行相关庭室的力量予以整合，发挥1+1>2的作用，合力出击，保障效果。同时，也要充分发挥不直接参与司法强制执行部门的作用。如刑事审判对于暴力对抗合法征收拆迁行为的作用，民商事审判对于婚姻、继承、财产分割等可能涉及房屋征收拆迁或补偿案件类型的作用，从源头形成和发挥司法应对合力。

（二）加强案件诉前化解能力

法院可以与相关行政部门联合建立房屋征收与补偿工作联络平台，协助做好相关合法性审查工作，及时提示法律风险、提供法律咨询，确保方案、决定内容符合法律规定。积极研判房屋征收与补偿工作中存在的机制性、制度性问题，并将在审判中发现的因征收引起的各类案件凸现的法律问题和法律风险以建议等形式发送有关部门，建议有关部门消除工作机制上的缺陷和行政管理中的漏洞，从源头上减少被征收人提起诉讼的可能性。建立提前对接、定期走访制度，主动收集可能产生的矛盾纠纷，一旦发现苗头性问题，及时做好诉前纠纷化解工作，积极引导争议双方加强沟通，协商解决矛盾纠纷。对于群体性、突发性矛盾纠纷，要及时开展合力调处工作，将矛盾化解于诉前。

（三）强化法院司法审查力度

法院在审查征收补偿决定时应抱着高度审慎的态度，要独立依法审查、依法执行，增强审判执行工作的权威性。对于不合法、不合理的征收补偿决定，要坚决予以撤销或确认违法，坚决不允许进入法院执行程序。在审查过程中，尤其应注意征收目的、征收程序的合法性审查，以及补偿方案的公平合理性审查。

（四）发挥媒体宣传作用

要加强《新拆迁条例》的正面宣传力度。通过网络平台、传统媒体等多种途径，继续加大对相关法律法规的宣传力度。同时适当选择反面典型予以宣传。既可减少群众对征收政策的抵触情绪，又能更好地树立司法权威。此外还要建立完善的舆情应对机制。通过邀请媒体工作者参与法院庭审旁听或深入执行现场，使其以亲身体会感受司法力量，帮助推动涉征收审判执行工作的顺利进行。同时，应关注网络舆情动向，第一时间向社会发布真实权威信息，以及时消除因反面信息所带来的社会负面影响。

在现有的环境下，司法强拆制度具有完善的客观要求和主观意愿。但是无论从法律制度的完善，司法救济途径的加强，法院在此间的功能定位以及应对措施，乃至裁执分离的制度探索，都不可一蹴而就，而是在现实情况下下对相关制度理念进行构建，对相关措施进行不断完善，才能真正使房屋征收拆迁与补偿走出困境。

参考文献：

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