犹太利益集团对美国援助以色列政策的影响

王莹　徐振轩

摘 要 摘要：一般认为，美国给予以色列众多援助的最为重要的原因在于犹太利益集团的游说，本文不否认犹太利益集团的重要性，但是认为美国的战略利益的考量，才是美国向以色列提供援助的决定性因素。美国在对外决策时，其面前摆满了不同的“选项”，犹太利益集团在影响美国选择那些“选项”上，具有极大的优势，但是对于“选项”的形成和变化，却是犹太利益集团无法把控的。而美国的战略利益的考量却是随着“选项”不断变化的。

关键词 援助 犹太利益集团 美国 以色列

作者简介：王莹、徐振轩，同济大学政治与国际关系学院国际政治专业2012级硕士研究生。

中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-143-02

一、美国援助以色列政策的历史演变

以色列作为目前接受美国人均援助最多的国家，其接受援助的数量是很多国家望尘莫及的。但是其目前的状况并不是一开始就是这样的，而是经历了一个很长时间的过程的。

第二次世界大战之前，美国没有领导人明确支持以色列建国。当杜鲁门总统决定支持联合国1947年的分治计划，并在以色列于1948年5月宣布独立后立即对它予以承认时，他确实在支持犹太人建立自己的家园当中扮演了关键的角色。但是杜鲁门和艾森豪威尔政府也意识到，同以色列抱得太紧会破坏美国与阿拉伯世界的关系，诱使苏联获得在中东地区提高影响力的机会。因此，在20世纪50年代期间，美国寻求在以色列和它的阿拉伯邻国之间走中间道路。并且这一阶段美国和以色列之间还发生过几次严重的矛盾，使得美国甚至试图停止对以色列的援助。

进入20世纪60年代，在肯尼迪政府的时候，美国真正第一次承诺以色列的军事安全。事实上，在1962年12月，肯尼迪曾告诉以色列外交部长戈尔达·梅尔（Golda Meir），美国“在中东地区同以色列所具有的特殊关系，只有同英国在一系列广泛的世界事务上的关系可以相比拟”。他接着说道：“我认为十分清楚的是，如果发生侵略以色列的事件，美国会来支持以色列的。我们有这样的能力，并且这种能力在不断增加。”

而美国援助以色列的绝对数量，真正突破是在70年代尼克松时期。从1949年至1965年期间，美国每年对以色列的援助——其中超过95%是经济和食品援助——平均大约是6300万美元；而此后在1966年至1970年期间，每年的平均援助增加到1.02亿美元；1971年，美国的援助飙升到6.345亿美元——其中大约85%是军事援助；而在1973年的十月战争中，援助的数量是1971年的5倍之多。1976年，以色列成为美国每年最大的外援接受国，而这一地位一直保持至今。这一时期对以色列的支持从贷款转为直接赠与，而其中的大部分则是美国的军事援助，而非经济或技术支持。根据美国国会研究处（the Congressional Research Service，CRS）的克莱德·马克的说法：“以色列更喜欢的是贷款而非赠款形式的援助，以避免有个美国军事代表团在以色列对赠款项目进行监督。自从1974年以来，美国对以色列的某些或全部军事援助都是以贷款形式进行的，而美国则放弃贷款偿还的要求。从技术上来说，援助被称为贷款，但军事援助实际上就是赠款。”

二、 犹太利益集团的影响力

从上文中可以看到，美国对以色列的援助不断变化，而犹太利益集团的影响这一因素确实相对稳定的。这说明犹太利益集团并不是影响美国对以色列援助的唯一重要因素。那么这个另外的或者说根本因素，本文认为就是美国的战略意图。

以上美国援助以色列的变迁过程实际上也是美国不断调整其中东战略，最终形成美以特殊关系的过程。美以特殊关系的形成和发展，使得美国对以色列的援助不断增加，而美国对以色列援助的不断增加又是两国关系深化的重要表现。

那么有必要再来看美以特殊关系的建立。有些学者从次国家层面分析，认为美国犹太利益集团的游说起到了极大的作用，有些学者从国家战略层面分析，认为美国的战略利益考量才是决定性因素。虽然这些分析都是很有道理的，但是其分析都是在各自的层面上展开的，次国家层面就不去考量战略因素，战略因素就不涉及利益集团。看前者的文章就会觉得，犹太利益集团的在美国可以一手遮天，看后者的文章又会觉得，犹太利益集团的作用不过如此，永远也跳不出美国的战略利益。本文试图对两者加以调和，以期还原犹太利益集团真实的影响力。本文认为，战略利益考量是美以特殊关系建立的决定性因素，而犹太利益集团起到了重要的促成作用。因为对外战略的制定实际上是一个政策选择的过程，在进行战略利益考量时，决策者面临着众多的“选项”。犹太利益集团可以影响美国对不同“选项”的选择，但是却不能提供“选项”。 而美国的战略利益的考量却是随着“选项”不断变化的。这种变化有时候符合犹太利益集团的期望，有时候不符合。符合的时候犹太利益集团会极力促进，而不符合的时候，其会极力阻止。

也就是说，犹太利益集团没有能力直接决定美国对外战略的制定，但是却能够时时把握住美国政府的战略意图的微小变化，然后抓准时机，使决策者选择其所期望的“选项”，促成有利于以色列的战略构想的成型和实施。美国犹太利益集团，对外充当了以色列和美国之间及时有效的连接通道，使得两国都能够快速明白对方的意图，很少产生误解。误解不同于矛盾，误解是错误理解对方的意图，而矛盾是了解对方意图，但是双方不接受对方的意图。所以，美以之间经常有矛盾，但却很少有误解。而美国与阿拉伯国家经常是产生误解。而对内，犹太利益集团则利用自己强大的影响力迫使决策者在二选其一（或者多选其一）的情况下，选择犹太利益集团所期望的对以色列有利的一面。这就是犹太利益集团发挥的作用。这种作用一直存在，但是其作用大小不取决于其自身，而是取决于当时的美国的战略意图和客观环境。

在美以特殊关系的形成过程中，由于外部环境的变化，在美国开始产生了放弃在阿拉伯国家与以色列之间“走钢丝”的战略意图之后，美国的犹太利益集团才得以积极展开其游说攻势，并最终促成这种意图成为巩固的现实，且一直持续至今。美国犹太利益集团只是一个助推者而不是决定者，是美以关系的维护者而不是制造者。美国的任何外交决策都不是由某个利益集团可以操控的。

同样，在美国对以色列的援助政策的形成上也是这样的。犹太利益集团的突出作用表现在，当美国的战略意图没有亲以色列的倾向时，其只求确保美国的援助不间断，追求获得美国最基本的援助。而当美国表现出亲以色列的战略意图时，犹太利益集团会牢牢抓住机会，争取最大限度的援助。

但是美国对以色列的援助政策，也存在自己的独立性。在美以特殊关系基本确立之前，连接美以的最重要的事务就是美国对以色列的援助。而这些援助，更多的是美国的犹太利益集团积极争取游说的结果。在美国产生亲以色列的战略意图之前，美国犹太利益集团最最重要的游说议题就是争取美国对以色列的最基本的援助。而在美以特殊关系基本确立之后，美国的援助反而变得不再那么需要美国犹太利益集团的争取，因为这已经成为了美国执行其中东战略的题中之意。美国犹太利益集团在之前要做的是确保美国向以色列提供最低的级别的援助，而在之后则是确保美国提供其所需要的最优援助。

三、 犹太利益集团的优势

如上文所述，犹太利益集团虽然无法从根本上决定美国对外战略的制定，决定美国美国对以色列的援助，但是在影响决策者选择“选项”上却有着绝对的优势。正是在这一点上的强大优势，使很多人误以为美国犹太利益集团在美国可以“一手遮天”。那么我们就来考察一下，其在这一点上的优势是如何获得的。除了其自身的主观因素之外，以下三个外部因素起着重要作用。

首先，中东地区的问题是美国面对的最为复杂的外交议题，决策者往往面临着多种选择，而且每一种选择的后果究竟如何是难以判断的。这就为犹太利益集团的游说提供了有力的外部环境。要理解这一点，可是从美国对世界其他地区战略的制定对比一下。比如，亚美尼亚利益集团也是曾经在对外援助议题上，取得过极大的成功的，但是由于该地区的形势相对简单而分明，美国很快就调整了在该地区的政策，而后尽管亚美尼亚利益集团依然极力游说但是都收效不大，甚至近几年来美国对亚美尼亚的援助开始逐年减少，其也没能采取有效手段制止。而中东问题由于其复杂性，始终没有太大变化，使得美国决策者至今依然经常不知所措，而这正是犹太利益集团发挥作用的前提。

其次，中东其他国家的游说力量完全不能与犹太利益集团相抗衡。根据双层博弈理论，决策者在对外决策时面对着国际和国内的双重棋盘。在中东问题上，实际上国际棋盘上的谈判者都是小国，其对美国的制约力是有限的。而国内棋盘上，最最重要的一个因素就是犹太利益集团，甚至有时候是唯一重要的。在这样的状况下，决策者必然更加重视这个国内棋盘上最大的制约者。

最后，路径依赖的惯性。前面两个优势可以说是无论在任何时期犹太利益集团都存在的。而路径依赖主要是指，在美以特殊关系建立之后，要在改变这种关系就会比之建立要难上加难。即便美国意识的这种关系弊大于利，那么要改变也是需要巨大的努力甚至代价才能实现的。有学者形象的指出“美以特殊关系就像是婚姻一样，婚姻关系一旦形成，自有其牢固的联系和纽带，虽然其中可能不乏矛盾、失望和争吵，但是离婚并不是一件轻松的事，会牵涉到其他许多互相关联的方方面面。”

四、结语

谈及犹太利益集团对美国对以色列援助的影响就不可能不涉及美以特殊关系的发展，两者相辅相成，相互促进。如前文所述，犹太利益集团无论是对美以关系的影响还是对美国援助以色列政策的影响，都不是决定性的。有些学者，产生犹太利益集团可以决定美国对外决策的错觉，主要是由于其过于关注犹太利益集团在影响美国选择“选项”时的强大优势，而忽视了“选项”的形成及其变化，才是决定美国外交政策调整的根本原因。而在“选项”的形成及其变化放方面，犹太利益集团是掌控不了的。此外，只要决策者意志坚定，有勇气承担后果，其同样可以做出不一样的选择。例如美国前总统老布什，曾以其坚定的态度，选择了不对犹太利益集团妥协，虽然其甚至付出了未能连任的代价。随着未来中东局势的不断明朗化以及美国国内反对犹太利益集团过分介入美国决策过程的呼声的发展，犹太利益集团得以发挥优势的客观环境也会发生变化，其对美国对外援助政策的影响力也会随之下降。

注释：

肯尼迪在之后的记者招待会上形容美国的承诺时显得更加谨慎。参见Bass， Support Any Friend， 3，p.183，以及Spiegel，Other Arab-Israeli Conflict，pp.106-107。

Mark，“Israel：U.S. Foreign Assistance，”p.6，p.13.

李伟健.以色列于美国关系研究.时事出版社.2006年版.第43页.