和谐社会视野下涉检信访终结制度探析

铁丽虹　乔婷

摘 要 改革开放以来，涉法涉诉信访问题逐渐成了影响我国社会发展的突出问题。作为涉法涉诉信访分支之一的涉检信访“终而不结”的问题较为突出。这种情况不仅给检察机关带来疲于应付、浪费资源的问题，同时损害了司法公信力。客观而言，要破解这一困境，建立完善涉检信访终结制度是必然选择。本文以此为着力点，针对涉检信访终结制度提出了法治化改革的具体思路。

关键词 涉检信访 权利救济 终结

作者简介：铁丽虹、乔婷，天津市红桥区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-151-02

一、完善涉检信访终结制度的意义分析

（一）完善涉检信访终结制度是实现权利救济和纠纷解决的需要

信访制度设计之初的目标是充当意见表达的渠道，但是在实践过程中，又逐渐衍生出了权利救济的功能。正如有学者所总结的，由于受传统文化的影响，“随着时代发展，信访的功能已经转化为以权利救济和解决纠纷为主，意见表达和沟通的功能被淡化。” 从实践来看，信访制度以及涉法涉诉信访制度的运作及其发挥作用主要体现在权利救济和矛盾纠纷解决方面。就我国目前所处的发展阶段而言，对于作为涉法涉诉信访分支之一的涉检信访，不能消极对待，也不能直接取消，而是需要以“疏”替“堵”。因为，缺乏涉检信访终结制度，会导致群众过度依赖上访解决问题。“没有救济就没有权利”，同样，缺乏涉检信访终结制度，涉检信访的权利救济和纠纷解决的功能就难以实现。

（二）完善涉检信访终结制度有利于防止上访人权利滥用

从法律上讲，信访是我国公民享有的基本权利。我国 《宪法》第41条就明确规定了我国公民有批评、建议的权利，有申诉、控告和检举的权利。国务院《信访条例》也明确规定信访是公民的一种权利。这就意味着，符合一定条件的公民都能成为信访和涉法涉诉信访的权利主体。公民进行信访是行使合法权利，应当得到保障，但前提是其行使权利的范围和程度是法律法规所允许的。大量的事实表明，如果缺乏有效的信访终结制度，信访人会陷入对信访过度依赖的境地，并滥用信访权利。据报道，在北京有名的上访人聚集地，聚集了大量长期上访的群众，有的有长达20余年的上访史，这是一种不正常的现象。信访人反复上访，甚至闹访、缠访、非访，不仅浪费国家机关的资源，也会增加自己的成本。当信访人不断上访，甚至闹访、缠访、非访的时候，相关机关迫于维稳压力，往往注重对信访人的稳控，而对信访人反映的问题容易久拖不决或不予理睬。这就形成了一种恶性循环，这种循环如果得不到有效的解决，将会成为社会不安定因素，从而引发很多负面影响。因此，对于涉检信访而言，终结制度将有利于防止上访人权利滥用，有利于防止引发更多的不稳定问题。

（三）完善涉检信访终结制度是实现信访制度与司法程序有效衔接的需要

按照《信访条例》的相关规定，涉法涉诉问题应通过法律规定的途径来解决而非信访途径。但是相关规定在实践中并未执行到位，涉法涉诉信访被实际执行为涉及公、检、法、司的信访诉求。在目前的实践中，涉法涉诉信访与司法审判存在着交叉地带，众多矛盾纠纷存在于这两种制度之间。这就意味着，“各种具体制度、程序或解纷方式之间可能存在着某种无序竞争，有时甚至可能陷入混乱和冲突。”不仅如此，在公、检、法、司这些机关内部也设置了信访部门，也有解决信访问题的制度与措施。这也就意味着，有关涉法涉诉的信访诉求在司法机关内部除了按法律规定的情形启动司法程序外，实际上还存在通过信访途径启动司法程序的情形。例如，当事人的一个诉求先经过诉讼程序，终结后再通过信访程序启动诉讼程序的现象依然存在。这种同一机构、两套程序“二人转”的情形使涉法涉诉信访范围变得非常模糊。对于检察机关而言，这种情况的存在不仅不利于解决群众的问题，也会导致公诉、反贪等检察业务工作与涉检信访工作相互影响。因此，建立有效的涉检信访终结制度可以准确识别问题的性质是“诉”还是“访”，程序是在进行当中还是已经终结，从而保证信访问题不会与“诉”的问题相混淆，“访”的问题不会被司法程序重复评价。

二、构建涉检信访终结制度的框架

（一）可终结事项的范围与种类

在涉检信访终结事项的范围上，还存在许多不同的观点。例如，有的主张把终结事项界定为“投诉请求类信访事项”而非“反映情况、提出意见（建议）类”。 笔者认为，涉检信访可终结事项的范围应符合两个条件：第一，涉及的事项是检察机关有管辖权的权利救济与纠纷解决的信访事项；第二，已经依法处理过或者核查过的信访事项。就目前的实践来看，具体的种类可按照中央政法委《涉法涉诉信访案件终结办法》（政法[2005]9号）第3条的规定来认定，即：（1）经复查后作出的决定、鉴定、判决、裁定等认定事实清楚，证据充分，程序完备，定性准确，处理意见合法适当，当事人又提不出新的证据的；（2）当事人的合理诉求已经依政策、法律法规妥善解决但仍坚持信访，所提出的要求超出政策、法律法规规定的；（3）信访反映的问题已妥善处理，当事人明确表示接受处理意见，又以同一事由重新信访的；（4）经认真工作，限于客观条件，案件仍无法侦破、无法执结或犯罪嫌疑人暂时无法抓获，当事人又不能帮助提供新的证据或线索的。

（二）做出终结决定的主体

根据各地关于信访终结问题的办法，能够做出信访终结结论的主体以省级人民政府及相应的工作部门为主。笔者认为，对于涉检信访而言，可以终结信访事项的主体至少应具备三个条件：一是其地位高于做出信访事项结论的部门；二是其与信访事项的属事部门有领导或者隶属关系；三是其有权做出终局决定。根据《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，对于涉检信访可以做出终结决定的主体包括：中央政法委、最高人民检察院以及省级人民检察院。上述三类主体全部符合三个条件，需要根据信访问题的具体情况来确定做出终结决定的主体。

（三）终结的程序设计

终结的程序是涉检信访终结的核心制度，因为人们需要的是“看得见的正义”。对于涉检信访的终结还未形成统一的程序性规定，各地检察机关的操作各异，应当尽快予以规范。针对涉检信访的复杂性，应对涉检信访终结的程序进行全面合理的设计。笔者认为，关于涉检信访终结程序大致可以分为以下几个部分。

一是初步甄别程序。对信访人申请的事项进行全面的审查、甄别，明确区分是信访问题还是诉讼问题，并明确告知当事人。符合受理条件的予以受理，不符合受理条件的给当事人不予受理通知书。

二是信访事项审查程序。受理部门对于已经受理的信访案件，应当依法按程序在法定时限内公正办结。对于正在法律程序中的，继续依法按程序办理；对于已经结案，但符合复议、复核、再审条件的，依法转入相应法律程序办理；对于不服有关行政机关依法作出的行政复议决定，经释法明理仍不服的，可引导其向人民法院提起行政诉讼。

三是信访事项听证程序。听证程序作为一种公开程序，能够保证当事人参与其中，充分尊重其知情权、表达权，也有利于解决复杂疑难信访。应由听证委员会来主持听证，委员会的委员由人大代表、法学专家、律师以及信访人信赖的亲属朋友等组成。听证会应在听证委员会的组织下公开进行，听证情况应及时记录在案，并作为问题处理结果的重要依据。

四是信访终结决定公示公开与送达程序。听证程序结束后，处理信访事项的部门应根据听证会的情况以及法律法规或政策的规定提出处理意见，并将处理意见提交检委会或有权决定的领导进行批准。要将检委会讨论决定或有权决定的领导的处理意见进行公开公示，公示7天后，如信访人和社会监督力量无异议，正式将处理意见送到信访人手中。

（四）终结的标准与效果

就纠纷解决的过程来看，可以构建很多模型。日本学者棚濑孝雄构建的纠纷解决过程的模型将纠纷解决的内容分为两类。其中一类是规范性的，即决定的内容都是“建立在经验和逻辑之上、并有着严谨精致结构的规范体系”； 另一类是状况性的，即“力量对比关系在很大程度上决定了纠纷解决的内容”。 这两种类型的内容反映出了纠纷解决决定的两种依据，即规范和力量对比状况。前者要求决策者只能依据法律或政策作决定；后者则是根据法律、政策之外的因素作出决定。上述理论启示我们，处理信访事项应坚持规范路径，即以法治化标准为依据。2011 年，全国人大常委会宣布中国特色的社会主义法律体系已经形成，这表明有法可依的问题在我国已经基本上解决。就目前的涉检信访而言，大多都是有法律依据或政策依据的。因此，对信访问题的处理应尽力寻求法律或政策依据，以增强解决问题的规范性与理性。惟有如此才能真正解决问题、做到长治久安。

注释：

杨小军.信访法治化改革与完善研究.中国法学.2013（5）.第26页.

张示明.信访终结机制研究.中共中央党校学报.2009（1）.第94-96页.

[日]棚濑孝雄著.王亚新译.纠纷的解决与审判制度.中国政法大学出版社.2004 年版.第 8 页.

参考文献：

[1]中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局编.信访学概论.华夏出版社.1991年版.

[2]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究.中国人民大学出版社.2000年版.

[3]宋林飞.西方社会学理论.南京大学出版社.1999年版.

[4]徐凤英.涉法信访结而不息案件的思考.工会论坛.2009（5）.