以“宽严相济”为原则妥善把握行政复议申请人资格问题

翟国徽　韩菲

摘 要 随着行政纠纷的日益多元化、复杂化，现行法律法规中关于行政复议申请人主体资格标准规定，已经影响到行政复议制度在化解社会矛盾方面优势的有效发挥。从行政复议工作实践来看，亟需借鉴域外成熟经验，加快制度改革和供给步伐，按照“宽严相济”原则，对不同类型案件进行深入分析和归纳总结，尽快提出科学认定、准确把握申请人主体资格的准则和制度规定，进而合理确定行政复议受理范围和制度定位，从根本上推动行政复议制度建设和法治化进程。

关键词 行政复议 申请人 资格认定

作者简介：翟国徽，中国土地矿产法律事务中心；韩菲，北京市顺义区人民检察院。

中图分类号：D924 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-207-02

国家设立行政复议制度的主要目的，是实现行政机关的自我纠错，为群众提供便捷、高效的法律救济。《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）明确要求，要充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。近年来，随着行政管理法治化建设进程的不断推进和社会公众法治意识和维权意识的进一步提高，行政管理领域的利益冲突和矛盾纠纷日益多元化、多样化，反映在行政复议工作层面，就是案件数量急剧攀升，新型、疑难案件不断涌现。在这一背景下，如何界定案件受理范围，直接关系到当事人的行政复议救济权利是否充分和行政复议救济渠道是否畅通，关系到行政复议制度的有效发挥和改革发展方向。从实质上看，科学、合理、准确界定申请人主体资格条件和标准就是确定行政复议案件受理范围。因此，正确把握复议申请人主体资格认定问题，对于有效维护群众合法权益、及时纠正违法或不当行政行为，全面提升行政复议制度公信力，防止行政复议权利滥用，加快推进法治政府建设，具有重要意义。

一、现行法律规定的主观性和模糊性已影响到复议申请主体资格范围的认定

现行《行政复议法》、《行政复议法实施条例》等规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

这些规定在立法当初应该说是合理的，能够解决问题。但是，从当前来看，随着行政管理措施的不断细化，行政关系和行政纠纷日益复杂化，复议申请人主体资格认定面临大量新情况、新问题，原有的规定已变得过于原则和模糊，很难应对行政管理实践中复杂情况。例如：农民集体利益受损，农民集体成员能否代表提出复议申请；非独立法人的分公司权益受侵害，能否以自己名义提出复议申请；公司利益受损，公司股东能否以自己名义提出复议申请等，这一系列问题无法直接从现有法律规定中找到答案。在依法行政不断推进和社会公众法律意识不断提高的社会背景下，如何依法依规、公正合理地破解难题、化解矛盾，成为当前行政复议部门无法回避的问题。因此，要尽快结合法治政府建设进程，立足国情和现实，深入开展探索研究，实事求是、科学合理地分析问题，提出对策。

二、国外和我国台湾地区在复议申请人主体资格认定方面立法成熟、制度规范

从域外有关立法情况看，均有与我国行政复议制度相类似的行政救济程序。因法律传统、司法体制、救济体系等不同，对申请人资格的规定不尽相同。但共同点在于，大多数国家均坚持“利害关系人”或“利益受影响、受侵害”等标准。

（一）美国有关规定

在美国，行政复议是请求司法救济的前置程序。美国的行政复议申请人范围非常广泛，一方面，美国司法审查坚持“穷尽行政救济原则”，故起诉资格的逐步放宽意味着行政复议申请人的范围也在扩大。根据相关法院判例，行政程序法对一切在法律意义范围内受到行政行为侵害的人都授予了起诉资格，甚至具有主张他人利益的起诉资格；另一方面，美国行政复议属于广义裁决中的一种，凡有权申请行政裁决者，也有权申请行政复议。正式裁决的有权申请者范围，从权利和利益直接受行政决定影响者，发展到间接受影响者。

（二）德国有关规定

德国的行政复议称为异议审查。按照行政复议程序要求，申请人原则上必须出于维护自身权利，不存在公益复议。一般而言，申请人应该证明自己的权利由于行政机关已采取的措施或因行政机关停止作出相应措施而受到了侵害，有时只需主张影响其权利的行政行为不合目的即可。申请人主要是不利行政行为的相对人，有时也可以是受行政行为不利影响的第三人。申请人可以是自然人、法人，也可以是机构和社团，但必须具有行政程序法要求的参与能力和行为能力。

（三）日本有关规定

在日本，行政复议称为行政不服审查，又叫行政不服申诉。日本的《行政不服审查法》未明确规定申请人资格，但从其立法目的看，申请人应具有不服申诉的“利益”。日本最高法院在一个案件中指出，“关于该处分具有进行不服申诉的法律上的利益者，即因该处分，自己的权利或者法律上所保护的利益被侵害，或者必然地具有被侵害之危险的人……”。因此，在对他人作出的处分而使自己遭受不利的情况下可以提出不服申诉，但对以保护第三人或一般国民利益为目的的处分不能提起不服申诉。

（四）法国有关规定

在法国，行政复议称为行政救济，包括善意救济和层级救济。善意救济是当事人向作出行政处分的原行政机关申请救济；层级救济是当事人向作出行政处分的原行政机关的上级机关申请救济。无论是善意救济还是层级救济都是公民的当然权利，只要是行政行为的当事人就可提出，如果要限制其资格就必须有法律明示或默示规定。

（五）其它国家有关规定

瑞士《行政程序法》第48条规定，得提起诉愿之人包括：（1）受被撤销之行政处分影响之人，且其对该处分之撤销或变更有受保护之利益；（2）其他之人、组织或官署，联邦法律赋予其提起诉愿之权利者。西班牙《行政程序法》规定，对于行政行为有主观权利或直接且属人之正当利益者都可提起诉愿；其《公共行政机关法律制度及共同的行政程序法》规定，利害关系人可提起诉愿。澳大利亚《行政上诉裁判所法》规定，申请人必须符合身份规定，即利益受到行政决定的影响，但其提起申诉不必有任何理由，只要行政上诉裁判所批准审查行政决定，申请人就有资格提出申请，裁判所必须审查。

（六）我国台湾地区有关规定

台湾地区“诉愿法”规定，自然人、法人、非法人团体或其他受行政处分之相对人及利害关系人得提起诉愿。诉愿人既包括了行政处分的相对人，也包括利害关系人。

三、完善我国复议申请人主体资格认定制度的建议

从域外有关制度规定看，对申请人主体资格认定基本上实行弹性制度，并注重从不同角度完善救济渠道。由于国情不同，没有必要照搬域外做法。但是，结合我国行政复议实践，进行有选择地借鉴是必要和可行的。

（一）正确把握法律上的利害关系，合理区分权益受到侵害的形式判断与实质审查

参照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，是否具有“法律上的利害关系”可以成为审查复议申请人资格的标准。在行政复议中，法律上的利害关系是指因法律规范保护范围的权益可能受到行政行为不利影响，而在行政主体与受影响人之间产生的法律关系，可以归结为行政法律关系。从行政复议办案实践中，主要有四种类型：一是行政主体有意通过行政行为创设的针对特定相对人的行政法律关系；二是行政行为以特定相对人为指向，但影响相对人以外其他人的合法权益，而在行政主体与其他人之间产生行政法律关系；三是事实行为侵犯他人的合法权益，而在行政主体与受害人之间产生行政法律关系；四是基于法律特别规定产生的行政法律关系。

从法律关系构成看，至少由以下三个要素构成：一是申请人认为其受到了具体行政行为的不利影响，即存在真实的法律争议。二是申请人的权益属于与具体行政行为有关的法律规范保护范围。三是具体行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性（而非现实性），即属于行政行为影响所及的范围。具体行政行为是否具有侵犯申请人权益的现实性，应当是实质性审查阶段解决的问题。在审查立案阶段，即便申请人提交的初步证据不足以证明其与具体行政行为具有利害关系，但只要该行为具有侵犯其权益的可能性，就应当根据“优势证据原则”，先认定其具有提起行政复议的申请人资格。在案件进入实体审查阶段，对申请人、被申请人提交的证据进行综合分析后，再判定是否支持申请人的复议请求。因此，只要申请人符合上述三个要素标准，即使合法权益未受实际不利影响，都不影响申请人资格，而只影响其在实体审理中能否得到支持。

（二）科学认定特殊复议主体申请资格

对于实践中存在的几类特殊主体，要参照有关规定，实事求是地把握和处理：（1）关于公司股东行政复议申请资格问题。从法律上看，股权是股东向公司履行出资义务后所享有的权利，具有内容具有综合性、权利关系从属性、权利行使间接性等特征。行政机关对公司的具体行政行为，尤其是注销有关证照、强制整合兼并等重大行政行为，不仅涉及到企业的经营自主权，而且不同程度地直接或间接涉及股东权益。我们认为，除了公司或法定代表人可以提起行政复议外，在公司或公司法人代表怠于维护公司权益情况下，股东有权以自己名义提起行政复议。（2）关于法人分支机构行政复议申请资格问题。应当参照民事诉讼、行政诉讼有关规定，正确判定和区分该分支机构是否属于法律规定的除自然人、法人之外的“其他组织”。根据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（法发〔1992〕22号）规定，其他组织是指合法成立、有一定组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括法人依法设立并领取营业执照的分支机构。因此，在自身合法权益受到行政行为侵害后，法人分支机构只要符合条件，就可以自己的名义提出行政复议申请。（3）关于村民或农民集体成员行政复议申请资格问题。依据《物权法》、《行政复议法》等立法精神和最高人民法院在《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》 （法释〔2011〕20号）等规定，村委会或农民集体怠于代表农民集体维护集体权益时，过半数村民可以以集体经济组织名义共同提起复议或诉讼。

（三） 综合把握复议申请人资格的构成要件

对于现行法律法规中规定的复议申请资格构成要件，要全面理解和综合把握。（1）申请人是合法权益受到具体行政行为影响的公民、法人或其他组织。这里的影响应当是指直接、现实的影响，权益受到具体行政行为间接、不确定影响的公民、法人或其他组织不具有复议申请人的资格。对于“影响”的判断，应当是形式上的判断，至于是否存在实质上的影响需要到立案之后具体审查中来查明。（2）申请人是具体行政行为的相对人或相关人。相对人是具体行政行为的直接对象，与具体行政行为具有法律上的利害关系，相对人作为复议申请人没有争议；行政相关人是指其合法权益受行政行为实质影响的除行政相对人以外的公民、法人或者其他组织。相关人作为复议申请人是参照行政诉讼有关规定对复议受案范围的适应扩大。这里的实质影响，要求相关人的权益损害与行政行为间存在直接的因果关系。（3）复议申请在行政复议受案范围之内。现行法律对行政复议受案范围做了明确规定，只有首先满足行政复议受案范围的规定，才能进一步判定是否具有复议申请资格。

综上所述，在确定复议申请人主体资格时，应按照“宽严相济”的原则，综合把握“法律上的利害关系”、“权益受到侵害”等构成要件，既要适当扩大范围，充分保护复议申请权，使当事人获得实体救济；又要严格把关，防止当事人权利滥用，节约复议成本，提高行政效率。