村民民主参与：“乡政”与“村治”的有效衔接

摘 要 作为一个有着庞大农村人口数量的后发现代化国家，乡村治理是国家治理体系现代化的基石。当前，由于没有解决好乡村治理中乡政与村政的关系，乡村的治理仍然面临着诸多的挑战。从治理重构的视角出发，要落实中共乡村的治理，最根本的是要做到乡镇管理和村民自治的有效衔接和良性互动，而二者互动的关键是村民民主参与。

关键词 乡村治理 村民参与 治理重构

作者简介：房景宜，同济大学政治与国际关系学院政治学理论专业硕士。

中图分类号：D632 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-212-02

一、推进乡村治理的思路

“乡政村治”是当前我国乡村治理的基本格局，即国家的基层政权建在乡镇一级，以及乡镇以下实行村民自治。在党的十八届三中全会提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标之后，如何进行治理乡村治理成为国家治理需要面对的议题，以至于在乡村治理问题上出现了“百家争鸣”的景象。目前基于乡村治理的探讨主要有两种价值取向：一是强调以政府为主导，即政府通过直接向基层提供公共服务，而对农村社会进行全面治理，实现基本公共服务的均等化。如政府主导学派就认为，由于城乡二元结构导致农民在公共产品的享有方面处于弱势，不管是从城乡统筹还是国家建设方面，国家都应该适时介入农村治理。 二是主张以社会为主体，即强调通过培育民间社会组织来管理公共事务。如乡村建设派就认为新农村建设应施行村社本位，并可以通过文化介入和组织创建来丰富乡村的公共生活，把乡村建设成为“低消费高福利”的理想家园。

然而，现实中，无论是政府主导学派还是乡村建设学派，均没有解决我国当前乡村社会治理脱节的问题。对于政府主导学派来说，政府主导并不意味着政府可以包办所有事务，因为基于国家与社会的关系以及民主政治的内在要求，国家权力难以直接渗透到社会最基层乃至最基本的社会组成单位中。而对于乡村建设学派来来说，在国家现有权力分配体制以及市场作为社会运行基础的大环境下，试图通过重建农村的主体治理制度完成独立性，并且与外部世界进行互动，这种主张应该得到进一步的审慎观察。这也就意味着在基层乡村治理上，我们有必要进行结构的重新组合。

乡村治理的核心是政府与农民的关系。 要推进乡村治理，就必须认识到国家治理体系和农村社会衔接的关系。一方面，以农业税废除为标志，我国农民生产和生活方式的社会化程度越来越高，统封闭的自然经济结构已经瓦解，农民正逐步进入到一个开放的、流动的、分工的社会化体系中。并且随着农村社会的变迁，农民对政府公共服务的需求也越来越强烈，村民自治的兴起也使得农民的权益意识日益增强。另一方面，随着社会主义新农村建设的推进，越来越多的公共事务以国家的名义进入乡村，这也是现代国家建设的必然趋势。随着国家治理和农民自治权力的相互渗透，乡村治理体制也应该进行相应的转型，寻求第三条道路，也就是官民共治，实现“乡政”与“村治”的有效衔接和良性互动。

二、乡村治理中民主参与的研究现状

自1980年代村民自治在中国农村的推行，并重新界定了国家与社会的关系，新的农村基层治理体制得以形成。以张厚安、徐勇、贺雪峰等为代表的“华中乡土派”较早地开始了对村民自治的研究。最早的村治研究是对国家正式制度供给的研究，具有极强的理想主义色彩。也正因为此，对国家正式制度的研究从一开始就遭到以沈延生为代表的务实派学者的批评，甚至于将村民自治批为“理论怪胎”。“华中乡土派”也意识到村民自治的理念和结构作为建构之物虽然体现了知识分子的价值关怀，但却难以容纳村庄发展的内生性需求，并由此导致了在衍生链接宏观政治需求机制层面与微观村庄发展层面不得兼容。

20世纪90年代末，随着治理理论的引入，农村政治的研究也从“村民自治”扩展到“乡村治理” ，随后乡村治理的研究沿两个方向转变：一是以贺雪峰、吴毅等为代表的社会学视角研究，他们更加关注“村庄治理”、“社会基础”、“政策基础”以及“农民行动逻辑”等领域。二是以徐勇等为代表的基于政治学视角的研究，他们更加侧重于“乡镇改革”等领域。综合来说，无论是社会学视角的研究还是政治学视角的研究，以上学者的观点都是在国家与乡村社会之间找一个临界点，以此来规划国家与乡村社会的界限。 并且学界普遍认为这个临界点是实现国家与乡村的有效衔接的关键。但在实践中，如果缺乏自下而上的村民民主参与，人民群众的主体能动性不能得到发挥，任何改革仅能停留在口头上。

三、乡村治理中民主参与的价值

当前，村民自治在发展中遇到的一个突出的问题就是村民民主参与的程序不够规范。参与程序的规范化是指基层民主选举、议事和决策的制度化。尤其是对一个社会主义民主国家而言，程序民主在现阶段显得比实质民主更重要。 可以说村民自治最重要的价值就在于，让民众通过民主程序维护自己的权益并提高自己的民主素质。而对于“乡政”治理来说，要转变基层政府的问责方向，使之成为真正的服务型政府，关键是要扩大乡村治理中的民众参与，缺乏民众参与，服务型政府的建设就只能停留在政策文本里面而成为政治口号。真正能推动农村基层政府转变成以民众需求为导向的服务型政府的动力，只能来源于民众的有效参与。所以，只有提升村民的民主参与率，才能使村民自治得以运转。

正如戴维·赫尔德所言：在今天，民主要想繁荣，就必须被重新设想为一个双重的现象：一方面，它涉及国家权力的改造；另一方面，它牵涉公民社会的重新建构。 对于中国的乡村治理来说，要实现“乡政”和“村治”的有效衔接和良性互动，就必须对二者进行双重改造，简言之，就是国家与社会相互依赖乃至于实现转型。特别是在当前我国基层治理民主参与严重不足的条件下，要实现乡村治理中“乡政”与“村治”的双重改造，最关键的就是村民民主参与权利的落实与扩大。而民主参与权的落实又在于充分调动民主参与的积极性，只有这样，才能够真正的实现公民社会的重建以及双重民主化的过程。

四、小结

我国的乡村治理本质上是乡镇政府管理与村民民主参与相结合，以村民自治为核心内容的一种治理模式。也就是在乡镇政府管理与村民民主参与的互动中来充分实现人民群众的主体地位。乡村治理的核心是乡政村治下的村民自治，而现行村民自治机制运行不畅的关键是下缺乏支点，上缺乏空间。归根结底是村民民主参与的权力得不到落实和扩大。与此同时，当前农民的政治参与呈现出政治参与冷漠与非制度化参与并存的特点，这些问题的存在严重影响了基层民主建设的推进和乡村治理的绩效。特别是随着新农村建设的推进，很多基层政府忽视农民的主体地位，不能有效进行广泛的社会动员，无法吸纳村民自主参与建设，乡村自治建设不断上演形式主义和运动式治理问题，这不仅违背了党的政策意图，还导致了农村治理改革推进的二次困境。特别是对于我国来说，农村现状千差万别，发展历史各有特点，改革中，如果不深入调查，根据各个地方的特色制定相应的改革方案，很可能使一项好的政策因为“营养不良”而轻易流产。因此，在中国的乡村治理重构中，我们不仅需要治理过程中的“政府主导”，也更需要治理推进中的“群众主体”。

注释：

沈延生.村政的兴衰与重建.战略与管理.1998（6）.

陈柏峰.消费经济时代的乌托邦：评贺雪峰新著《乡村的前途》.学术界.2008（1）.

徐勇.当前中国农村研究方法论问题反思.河北学刊.2006（2）.

吴理财.乡村关系与基层民主.村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集.2001.

朱昔群.中国民主进程中的“核心”与“增量”.领导之友.2009（2）.

戴维·赫尔德.全球大变革：全球化时代的政治经济与文化.社会科学文献出版社.2001.