基于包容性增长视角下的民族地区乡村治理研究

朱宏伟+米月新

摘 要：从包容性增长的视角，研究民族地区的乡村治理问题。针对民族地区文化建设落后和宗族势力对乡村治理影响过大、村民参与度不高、经济建设落后和乡村治理效率低、乡村治理的公平性不足、经济成果分享满意度不高等问题，根据包容性增长的特点，提出提高民族地区乡村治理的公平性、参与性、利贫性、可持续性的对策。

关键词：包容性增长；民族地区；乡村治理

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）24-0033-05

乡村治理通常是指以乡村政府为基础的国家机构和村民自治委员会等乡村其他权威机构，为了维持乡村的正常秩序，促进乡村经济和社会事业发展，依据法律、法规和乡规民约以及历史经验和传统习俗等，为乡村社会提供公共服务的活动，其实质是乡村多元主体共同公共管理乡村事务的过程。乡村治理的好坏体现了政府对乡村社会的动员和管理能力，关系到乡村社会的发展、繁荣和稳定。乡村治理现代化是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。现行的乡村治理模式无法适应社会政治经济的发展，所以致使很多问题滋生。乡镇政府的职能条块分割，乡镇人大无实质权力，政府工作人员数量太大，财政难以负担；而且他们综合素质低，工作效率差，制度化程度低，工作热情不高，体现出寻租性的特点[1]。

在现有条件下，由于民族地区没有特殊优势，推进民族地区的乡村治理现代化，是亟待破解的重大难题。由于我国民族地区民族、历史以及特殊的地理位置等原因，造成了大部分地区都处于欠发达待开发区域。再加之遗留下来的人口素质、要素禀赋问题以及国家发展战略等前因的影响，民族乡村地区的发展十分落后，人民生活贫困，社会利益分配不均，区域之间差距扩大，民族地区的乡村治理面临更严重的困境。本文试图从包容性增长的视角，探讨民族地区的乡村治理现代化问题。

一、包容性增长与民族地区乡村治理

1.包容性增长。包容性增长的理念是亚洲开发银行在2007年提出的，近十年国内学者已对包容性增长进行了较多的探讨，朱宏伟、米月新、汪雪阳对包容性增长提出的背景、概念和内涵、包容性增长的意义、面临的问题、实现的路径以及包容性增长与当代中国发展的关系的论述进行了较全面的梳理[2]。包容性增长的内涵十分丰富，总的来说，包容性增长具有公平性、参与性、利贫性和可持续性的特点[3]。包容性增长其实质就是一种全新的经济发展方式，它不仅关注经济增长的数量，而且更加重点关注经济增长质量。增长不仅应该持续快速，而且应该建立在更加广泛的基础上，建立在基于大多数劳动力并且惠及大多数劳动者的基础之上，尤其是关注贫困人群和弱势群体。包容实质就是要更加注重公平、共享，给予所有社会成员利用发展机会的权利，赋予全体公民参加增长过程，并得到合理社会福利的增长方式。而安全则指的是改善因为发展干预政策而在发展过程中遇到风险管理。刘长庚、田龙鹏、陈彬认为，基本经济制度、市场化改革和对外开放均能显著提高中国的包容性增长水平[4]。文雁兵提出了制度性贫困概念，构建了包容性增长减贫模式。应对依靠经济增长和收入分配“从上而下”的传统减贫思路进行拓展，充分重视依靠自生能力和社会流动“自下而上”的减贫新思路，两种减贫思路相结合的包容性增长减贫新模式是缓解制度性贫困的有效途径。需加快转变政府职能，深化行政体制改革，提高科学管理水平，构建具有包容性的包容型政府[5]。

2.民族地区乡村治理。国内学者对民族地区乡村治理已进行了较多有益的探讨。彭国胜认为，民族地区的乡村治理结构取决于民族地区农村的基本社会结构，正是民族地区农村的基本社会结构最终决定着民族地区乡村治理模式的选择和乡村治理功能的实现。但是改革开放以来，我国民族地区农村的基本社会结构已随着社会的变迁而发生巨大的改变。社会结构变迁给乡村治理带来了新的挑战，应该全面提高我国民族地区乡村政府的执政能力和社会治理能力[6]。

张昆从大众传媒的角度，对我国民族地区乡村治理创新性提出了新的意见。他认为，信息传播是政治社会产生的前提，它为政治的发展提供着必不可少的信息资源，它能够促进公民政治意识的形成，调整公民的政治行为。所以，信息媒介可以被看作政治文明的重要指标[7]。

郑茂刚指出，民族地区乡村治理应该建立在尊重当地民族居民首创精神的基础之上，才能促使当地农民接受基层民主的推广。另外，必须注意到村民在乡村治理中的主导地位，才能充分调动村民积极地参与到基层民主中来。而且，我们还应该重视当地民族长期的治理实践，理论联系实际，因地制宜发展当地基础民族。最后，绝对不能忽视当地村规民约的传统，尤其民族村落更有其独特性。只有这样，我们才能切实适应当地需要，改善民族乡村基层民主形式[8]。

张巨成以新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州奇台县大泉塔塔尔族乡、黑沟村为例，研究了西部少数民族地区乡村治理问题。文中指出现今解决民族乡村治理、乡村建设问题，一定要建立在重视当地乡村经济形态的基础上。必须切实推行社会主义新农村建设，坚持公平、公正的原则，克服部分民族乡村中存在的腐败现象，并且要善于运用“激励”“约束”这两种手段治理民族地区乡村社会。文中还提到，现在有些民族乡村已经采用签订责任状（书）的办法。所谓责任状（书），就是上级与下级、治理者与被治理者之间签订契约来约束彼此行为的一种治理方式。这是一种全新的“数字化”的管理方式，通过数字来控制，形成契约约束彼此的行为[9]。

聂军涛以苗族为例，研究了民族地区的乡村治理问题。他指出，要对苗族乡村治理进行变革，我们应该兼顾国家、地方两个方面。一方面，要加大民族地区的社会主义新农村建设力度，我们应该通过改革国家的基层行政体制推动民族地区的“乡村治理”；另一方面，改革应该基于当地的历史现实，基于民族地区特殊的历史与文化传统，基于当地传承已久的特殊社会结构。面对基层行政体制改革与苗族民间社会资本双重力量，应该协调好基层行政体制与民族的民间传统社会模式，最终实现民族地区乡村治理的改善[10]。

闫丽娟、王丽霞以甘青保安族、撒拉族人口较少民族聚居地区为例，研究了清真聚居区的民族乡村治理问题。他们在文中指出，现在民族地区的乡村社会处于分化、转型时期，乡村治理还存有较多问题，村民的主体地位、主导作用还并未被真正落实。而且，不同民族地区的乡村社会都存在其特殊性，不同的少数民族都有其独特的传统习俗和宗教信仰，这也同样是治理民族地区乡村区别于其他广大农村地区的主要特点。在文中，他们特别强调要想真正有效改善民族地区乡村治理现状，我们就必须尊重当地民族的传统宗教信仰[11]。

李志农、乔文红对云南边区的藏族地区乡村治理进行了研究，他们指出，伦理控制方式是传统社会主要治理方法。但是目前，这一方式在广大民族地区乡村社会中所起到的作用越来越小，村中村民法律接受度很低，村中自发形成的组织权威性不高，村民发展自主性很低，总是处于被动接受境遇。基于上述问题，他们提出在改革民族地区乡村治理的过程中，应该更加关注开放、民主等要素，注重村民决策、全民参与的贯彻落实[12]。

张斌以侗瑶少数名族村寨为例，指出大众传媒对村寨治理既有积极影响，也有消极的影响。在民族地区的乡村治理中，媒体信息被用来作为与村中管理者博弈的手段，会给管理工作带来困难。另一方面，管理者也可以物尽其用，通过大众传媒的信息传递能力，提高村民的政治修养和民主意识。他指出，民族地区乡村治理合理化变革应该充分重视并发挥大众传媒的作用，对村民进行积极的引导[13]。

韦小雯以金秀瑶族自治县瑶族石牌制个案为例，研究瑶族的乡村政治管理。认为民族地区的乡村治理应该重视当地民族自身的传统管理理论及历史经验，将当地传统的管理模式与国家政策相融合，重视解决各民族地区普遍存在的乡村治理模式不合时宜、水平效率相对低下等问题。而且，他着重指出研究少数民族的乡村治理核心和根本，要立足于当地民族的实际基础之上，应该做到理论与实际相结合，实事求是地运用更加灵活的思维方式和研究方法，结合当地民族特殊情况，提出符合当地民族实际的民族地区乡村治理模式，使之为当地经济、政治、文化全面、协调、可持续发展提供强大动力[14]。

谭新雨以河口县一村老年协会为例，探究了边疆民族地区民间组织在乡村治理中的作用，她着重提出了民间组织这一概念。所谓民间组织，其实是指一种村民自发形成的不以营利为目的，以组织成员共同决策、参与协作的方式运行，目的是为保障农民自身利益及实现农民自我管理和农村自发建设服务的一种社会组织。她认为，民族地区的民间组织是在乡村经济社会的产生和发展以及民族地区特殊性的基础上形成的。民族乡村地区有其独特的传统文化背景，乡村民间组织是在改善现有民族地区乡村治理的强烈要求下产生的。而另一方面，它也促进了公平、民主、效率在村政中的贯彻，对政府管理起到辅助、监督的作用，为乡村治理模式的日趋合理化奠定了基础[15]。

饶义军指出，现存的民族乡政村治模式中存在的问题会对社会的持续发展产生很大的负面影响。改革民族地区乡村治理模式，摆脱乡村治理现在的困境，不仅有益于民族地区的发展，也会对国家的政治稳定产生积极的作用。他以贵州的民族地区为例，并指出，贵州民族地区当下的乡村治理模式是一种民族区域自治制度下的双重村民自治模式，它与一般意义上的村民自治模式有显著不同。文中还以凯佐乡“参与式”治理为例，提出了民族地区乡村治理的理想模式[16]。

钟红艳、莫德建也同样从法制角度对少数民族地区乡村治理问题进行研究。少数民族地区基层群众的综合素养普遍偏低，而且由于家族、宗族观念的影响，民族地区乡村群众参与乡村治理的进程不完善且发展缓慢。指出应该建立健全相关的法律体系，提高基层群众文化素质，增强基层群众民主意识，从而提高基层群众有序参与乡村治理的参与度。这不仅有利于促进少数民族地区乡村经济与社会的发展，而且更加有利于维护民族乡村的稳定，有利于加快建立和谐乡村的步伐[17]。

徐健对西部少数民族地区乡村治理过程中存在的问题进行合理的分析，并提出建议：通过农民主体地位建设，保证村委会相对独立；加强村委会的监督管理；完善村级民主决策进程等措施完善村民自治制度以及基础政府的行政能力[18]。

向建华从法制化的角度探讨了民族地区乡村治理的问题，他通过分析民族地区的社会经济发展速度较慢，自然环境和民族之间的关系以及自治过程中存在的问题，从当前少数民族地区乡村治理法治化建设过程中存在的问题着手，并对少数民族地区乡村治理法治化提出一些可行的建议[19]。

从上述的研究可以看出，由于民族地区与发达地区的差距一步扩大，民族地区的文化背景具有多元性，宗教势力对民族地区还有较大影响、外国敌对势力对民族地区在渗透等，民族地区的乡村治理具有风险性、复杂性和国际性的特点。因此，应从包容性增长视角来开展民族地区乡村治理工作，而乡村治理也应有助于民族地区的包容性增长。

二、基于包容性增长视角下的民族地区乡村治理的现状及存在的问题

民族地区现在的乡村治理可以说是民族区域自治制度背景下的村民自治，它区别于其他农村的村民自治的重要特点就是实际上自身为一种双重自治。虽然，经过多年的发展，自身得到不断完善，民主、平等的观念已经在一定程度上得以普及，如村委会选举制度更加公平、村民民主和权利意识不断提高、参政热情不断升华。但是，由于全国大背景下市场化、城镇化、工业化不断发展，民族地区乡村治理仍然面临以下问题：

1.文化建设落后，宗族势力对乡村治理影响过大。民族地区独有乡村文化并未被很好地珍视保存，很多优秀的民族文化已濒临灭绝。由于民族地区多在边远山区，村民与外来地区交流较少，长期处于半封闭状态，村民普遍文化程度不高，对新事物、新思想的接受度较低，受宗教影响较大，直接影响到乡村治理。

2.村民参与度不高。村民缺乏参政治热情，认为村政事不关己。民族地区的贫困状态导致大量劳动力流出务工，这就使得本地乡村建设缺乏劳动力、支持人员，严重影响乡村社会的正常运作，不利于村民自治的开展。少数民族地区，由于基层群众有序参与乡村治理的相关法律法规还不够完善，基层群众的综合素养普遍偏低，参与乡村治理的积极性不高，并且因为家族、宗族观念的影响，基层群众有序参与乡村治理的过程不顺畅。

3.经济建设落后，乡村治理效率低。国家政策虽然着重扶持，资金供给虽然不断促进，但是由于各种历史、地理等客观因素的限制，与全国平均水平相比，民族地区仍然处于落后贫困的状态。基础设施建设薄弱。交通等基础设施建设得不到完善，不仅阻碍了当地对于新思想、新技术、新知识的接受交流，也使当地的产品无法进入市场促进贸易的发展。很多村民仍然坚持最原始的生产方式，新农村建设举步维艰，城镇化建设也面临重重困难，生产技术难以推广，贫穷与落后状态仍然广泛存在。

4.乡村治理的公平性不足。主要表现在村委会行政化，村民基本权利得不到保障。村民的自由权利意识虽然有所提高，期望能够真正做到自主、自治，反对任何形式的政府干预； 但另一方面，因为自身能力的限制，贫穷落后的村庄，他们又迫切希望在政府的领导、扶持下脱贫致富，导致了村委会行政化，出现很多乡村治理不公平现象。乡镇政府指导性太强，政策制定缺乏与实际的联系。多种问题阻碍了村民自治的推行实施，公平公正难以贯彻落实。

5.经济成果分享满意度不高。主要表现在公共服务不均等和社会福利不平均，特别是民族地区教育和医疗事业仍然落后。居民受教育程度普遍不高，人本资源稀缺的问题，严重制约着民族地区乡村治理。

三、创新民族地区乡村治理的途径

从包容性增长的角度完善民族地区乡村治理的途径，包括提高民族地区乡村治理的公平性、参与性、利贫性和可持续性。

1.提高民族地区乡村治理的公平性。首先，推进基本公共服务均等化。应该改善政府的观念，管理与服务相结合，弘扬“公民本位”的观点。要将村民的利益、需要作为工作的出发点，将为民众服务作为政府存在的合法性前提，为全体村民提供公平、平等、一视同仁的服务；应该注重提高政府提供公共服务的能力。应该加强廉政建设、提高管理者政治素质、弘扬民本、高效、廉洁的行政文化。应该努力促进政府与村民在乡村治理过程中的合作；应该大力发展教育加大对教育事业的投入力度，重视培养符合民族地区发展需要的高素质人才。通过赋予村民公平的受教育的权利，提高他们的素质，从而达到改变民族地区贫困、落后现状，实现共同富裕的目标。其次，要促进村民福利均等化。改革开放以来，随着民族地区乡村经济的发展和支柱产业的不断形成，民族地区乡村已有一定积累，民族地区乡村应该更加重视经济成果的分配，改善当地民生。应该在坚持公平、公正的分配原则的基础上，重视改善民族地区乡村的基础设施，促进村民福利均等化，提高全体村民的生活水平和幸福指数。最后，要尊重村民民主权利。民族地区乡村政府要用群众思维考虑问题，尊重村民的自主权，坚持走村民自治的道路。尊重村民意愿，使村民享有知情权；坚持村务公开，使村民享有充分的参与权；实行全程和全员参与，让村民享有自主决策权。

2.提高民族地区乡村治理的参与性。在改革民族地区乡村治理模式过程中，我们应该加强乡镇政府和乡村社会的互相配合，在治理民族地区乡村问题的过程中能够协调乡镇政府、村民自治组织、全体民众的多元化的模式，坚持村民自治，增强民众的社会力量，转变政府职能，加强政府引导作用，协调各方利益。坚持包容性增长理念指导，坚持村民自治，努力加强村民的权利和权力贯彻力度。不仅可以提高政府的工作效率，减少人力、物力资源的浪费，还可以避免不必要的社会矛盾产生，政府与村民关系的恶化，以及由此引起的群体性事件及上访事件的发生。另一方面，民族地区乡村治理坚持村民自治实现了真正意义上的还政于民。社会群众参与当地治理，增强了政策执行力度，居民接受能力，以及社会的自我调节能力。社会权利与政府权力相互影响、相互制约，加强了两者的包容度，增强了社会和谐性、稳定性。此外，还要坚持多元主体共同治理，增加乡村治理的参与度。既要充分发挥村党支部、村委会的主导作用，还要让村民广泛参与。要联系对口的发达地区进行帮扶，让民族地区农业合作社、土地合作社以及资金合作社等也参与到乡村治理中来，并互相配合，起到组织和凝聚民族地区村民的作用。

3.提高民族地区乡村治理的利贫性。由于我国民族乡村地区独特的地理、地貌、人文等特征。决定了一般意义上利用第一二产业发展带动经济快速增长的方式行不通，再加上人力、物力、财力等发展所需基本要素资源的匮乏更是让经济发展变得困难重重。所以，我们要想改变民族地区经济发展的现状，就更该从当地的实际出发进行乡村治理。民族地区乡村治理要有利于村民脱贫，必须找到经济发展的突破口，发展特色农业，民族乡村文化旅游等可以增加就业机会，使农村剩余劳动力的充分利用，提高农民收入。

4.提高民族地区乡村治理的可持续性。民族地区乡村治理要有利于民族地区的可持续发展。民族地区具有气候宜人、风光优美、资源丰富、地域独特等发展乡村旅游的潜在优势。我国民族乡村地区拥有丰富的自然资源和民族文化和民族风情资源，民族地区的高山、峡谷、森林等是很好的自然风景旅游资源，而文化古迹、古建筑、民族风情、民族歌舞，民族服饰等又是很好的人文景观旅游资源，应大力发展民族乡村旅游。民族地区很多位于边远山区，还应发展生态农业，建立生态博物馆。因此，应该利用民族地区农村的资源优势来发展生态经济，这样既可以减少对环境的破坏，又可以因地致宜，发挥民族地区自己的资源优势，还可以提高少数民族的收入，使乡村治理具有可持续性。

四、结语

民族地区的乡村治理必须能够适应时代变迁，民族地区乡村的现状的变化，并随之改变。针对民族地区文化建设落后，宗族势力对乡村治理影响过大；村民参与度不高；经济建设落后，乡村治理效率低；乡村治理的公平性不足；经济成果分享满意度不高等问题。根据包容性增长的特点，必须提高民族地区乡村治理的公平性、参与性、利贫性、可持续性。基于包容性增长的民族地区乡村治理在治理主体，治理形式，治理基础和治理目标上都要与传统的民族地区乡村治理有所创新（见下表）。

基于包容性视角的民族地区乡村治理其治理主体应该是强调包括乡政府、村民自治委员会、村民、村办企业、村办合作社等在内的多元主体，而不仅仅强调乡政府或村民；其治理形式应选择参与式，而不是“统治”或“自治”；其治理基础应该是法制和契约，而不是行政干预、乡规民约和历史经验；其治理的目标，既要有利于民族地区政治、社会稳定，又要有利于民族地区经济的包容性增长。

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