试析高校中层领导干部经济责任的界定

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（南京师范大学 江苏南京 210023）

1997年12月31日，教育部《高等学校有关行政负责人经济责任审计实施办法》（教审［1997］2号）第一次以专项制度的形式将高校中层领导干部经济责任审计明确为一项常规性工作。经过近二十年的开展，高校经济责任审计工作在审计内容、审计方法、审计步骤、审计要求等方面逐步规范。而作为经济责任审计核心内容之一的经济责任界定仍然是高校中层干部经济责任审计工作中的难点之一。

随着高等教育的发展和高校办学自主权的扩大，高校中层领导干部的违纪违规案件不断、金额触目惊心、涉及范围越来越广。因此正确界定经济责任不管是对提升审计实务，还是促进高校干部廉政建设都具有重要意义。

一、高校中层领导干部经济责任审计涵义

（一）高校中层领导干部经济责任的来源

高校中层领导干部经济责任来源于权力的赋予。根据《高等教育法》第四十一条，作为高等学校的法定代表人校长“……任免内部组织机构的负责人”。被任免的内部组织机构负责人即为高校中层干部，他们具体执行和承担相应的职责和责任。这种委托与受托关系形成了高校中层领导干部经济责任的来源。

（二）高校中层领导干部经济责任的涵义

《内部审计实务指南第4号——高校内部审计》（以下简称《内审实务指南第4号》）第五章明确指出，高校领导干部经济责任是指领导干部任职期间对其所在部门、单位财务收支以及有关经济活动真实性、合法性和效益性应当负有的责任。就该定义而言，经济责任的涵义有三个方面：一是属于职权范围内应当承担的职责和义务；二是职权范围内应履行但未尽职履行的责任；三是未尽职履行职责而导致的经济方面出现的不良后果。因此经济责任相应的就是应当承担的经济管理职责和义务以及应当承担的不良后果。

二、高校中层领导干部经济责任界定难的原因

（一）管理体制先天不足。内部审计部门属于单位内部职能单位，内审人员职称、职务、福利、待遇等均受本单位管理。而高校内部的职称委员会、职务领导小组等涉及个人的各种评审组织多由单位内部中层干部和相关高级专业人员组成，一定程度上影响了内审人员在经济责任审计过程中真实、客观地界定被审计对象的经济责任。

（二）管理制度不够健全。高校中，除了财务处、资产处、基建处等直接管理国有资产职能部门，在岗位职责上对中层领导干部有相应的经济责任要求外，其他绝大部分职能部门以及院、系、所等的负责人岗位职责大都没有提及经济责任，聘任书也仅明确聘任的职务和岗位。

（三）责任界定缺乏标准。实务中，高校中层领导干部责任界定缺乏统一的、可操作性强的标准和依据，导致难以依据一定的标准、规定采集证据从而对被审计对象的经济责任进行界定。

（四）经济责任界限不清。高校职能部门、学院、系所正、副职共同行使经济管理职权，实行的是正职全面负责、副职分管的领导体制，通过经济责任审计取证以明确界定是集体责任与个人责任、主观原因与客观原因、玩忽职守与工作失误难度较大，即使界定也难以精确，比较模糊，做到客观公正有一定的难度。

（五）审计过程配合不够。被审计单位和对象所提供的资料的真实、完整是界定经济责任是否客观公正的基础。但由于种种原因，被审计对象所提供的资料或情况往往有所隐瞒或不够真实。

（六）审计队伍自身原因。很多高校专职审计人员较少，完成审计任务仅仅是走过场；有些审计人员专业知识不够，审计技能不强，整体业务素质不高，导致经济责任审计不全面、重点不突出、证据不充分，致使审计界定证据缺乏。

三、如何做好经济责任界定

（一）高校管理层。作为高校管理层，应当：

1.完善高校领导干部管理制度，明确中层干部经济责任。高校管理层应当在“顶层设计”上进一步完善、细化财务、资产管理、基建等国有资产管理职能部门领导干部的经济责任，明确其责任范围、职务权限；根据工作性质、业务特点、管理要求等合理划分院、系、所、控股企业等负责人的经济责任，并在职务聘书中明确列示。

2.配合内审部门加强审计宣传。高校应当在经费、人员、物资等资源配置上支持内审部门发挥专业优势，利用高校网络、校报等管理平台加大审计宣传力度，普及审计工作性质、目的、标准、要求、纪律等审计知识，取得广大教职员工、部门领导对审计工作的了解、理解和配合。

（二）内审部门和人员。作为内审部门和人员。应当：

1.弄清楚高校中层领导干部经济责任的分类。经济责任审计是中国特有的审计制度，是现代审计制度在我国实现的一种创新，在分类上还没有形成真正的审计理论和制度体系。高校中层领导干部的经济责任可按以下两个层面进行分类：

（1）制度层面。2009年9月1日实施的《内审实务指南第4号》将高校领导干部应承担的经济责任分为：直接责任、主管责任。2011年2月17日发布的《教育部关于做好教育系统经济责任审计工作的通知》（以下简称 《教育部通知》）将高校领导干应承担的经济责任分为直接责任、主管责任、领导责任。因此不管从是法规效力看，还是从实施的时间来看，高校中层干部经济责任都应当分为直接责任、主管责任、领导责任。

（2）实务层面。大致可以分成以下几类：①收入合法性、完整性责任；②支出的合法性、效益性责任；③固定资产的安全性、完整性责任；④内控制度建立的科学性、健全性和执行的有效性；⑤重大经济决策的规范性、效益性；⑥廉洁自律情况，包括被审计对象、本门领导班子廉洁自律情况。

2.把握好经济责任范围。高校中层领导干部应承担的经济责任范围，不管是从制度层面来看还是从实务层面来看，都应当把握好“一个中心两个基本点”：以“权力”为中心，即被审计对象所承担的经济责任，仅限于与其拥有或行使权力有关的活动所产生的后果 （包括良好的或合规的和不好的或违规的）；以“时间性”、“经济性”为基本点，即被审计对象仅对属于任期内的且具有经济属性的责任负有承担义务。因此，权力、时间性、经济性是经济责任范围界定的三要素，缺一不可。

3.确定好经济责任界定证据的采集途径。

（1）岗位职责或任职书。就高校中层领导干部任职时，岗位职责明确的应承担的经济管理责任或其聘任时明确的经济责任而言，前者由于有明确的书面责任要求，在具体经济责任界定时容易把握和决定，而后者较为困难，原因是目前高校颁给中层干部的任职书或任职文件上普遍未明确其履行管理职能时需要完成或承担具体的经济责任，这是导致目前经济责任难以界定的原因之一。

（2）工作计划和工作总结。部处院所工作计划都是围绕学校中心工作制定的详实、可完成的事务，在实际工作中具有较强的可操作性和考核性，将工作计划对照工作总结，结合经审定的经济事项，可界定被审计对象对相关经济事项的后果是否应当承担相应的经济责任。

（3）具体的有关资料。这些资料包括财务会计记录、合同协议、会议记录、管理制度、工作总结等。特别是财务会计记录、资产管理记录，完整、系统地记录着被审计单位的经济活动行为，是对财务收支、经济管理进行审计所要依赖的重要资料。通过这些记录，可以对被审计单位的财务收支行为的合法性、效益性和管理活动的规范性作出判断，有助于分清责任人应担负的经济责任。

（4）纪检、监察部门提供有关经济纪律执行情况的线索。这样可以把经济责任审计工作与审计监督、组织监督、执法监督、群众监督等有机结合起来，形成优势互补，协同运作，逐步建立和完善领导干部权力运行约束与监督机制。

（5）近期的外部审计结果。借鉴近期外部审计结果，利用外部审计专家的专业性和权威性，可以保证经济责任审计中不遗漏重要经济事项，减少重复审计、降低审计风险、节约审计资源和成本。但借鉴外部审计结果时需评价其相关性、可靠性、充分性。

4.坚持好经济责任界定的原则。准确界定经济责任有利于保证审计评价的客观性、公正性、合理性、恰当性，有利于确保审计报告质量、维护审计威信、树立审计形象，有利于干部管理部门对被审计领导干部进行考核、任免、奖惩。

（1）客观性原则。①事实描述应当清楚，重要事项应当重点说明。清楚、客观的反映当事人职责和义务的履行情况，是进行责任界定的原始基础。②界定程序应当合法，界定手续应当完备。程序合法、手续完备的界定过程客观地反映了经济责任的界定轨迹，是正确进行经济责任界定的保障，同时也为复核工作保留了充分依据，有助于确保审计质量，降低审计风险。

（2）谨慎性原则。①证据应当确凿。审计证据之间应环环相扣、相互印证，具备相关性、可靠性、充分性、合法性属性，经推演能够反映高校中层干部的经济责任形成过程。②引用规定应当精准。精准引用规定能够不夸大、不缩小、客观明确地说明被审计对象承担的直接责任、主管责任、领导责任的原因。③规范使用界定语言。经济责任界定语言不得出现“至少承担”、“可能还要承担”、“也许还应当承担”等似是而非词语。④审计人员自身应当具有良好的职业道德和职业操守，做到责任界定不带个人色彩。

（3）对称性原则。①责任对象对称。对某一经济事项的责任应当明确指出是前任负责人、现任负责人、集体、个人还是其他责任人，另外还应注意在特定历史时期发生的经济事项其发生的特殊性。②责任范围对称。被审计对象由于职责所限可能是具体政策的制定者，也可能是执行者，对于某个经济问题的出现，应当正确区分是否属于被审计对象应承担的责任范围，客观界定其经济责任。③责任大小对称。被审计对象履行职责和义务而产生的不良后果情节有轻有重、危害程度有大有小，被审计对象所承担的经济责任应当与其相适应，特别应当界定产生的原因与责任人的主客观的善恶意关系。

5.提高审计人员职业胜任能力。内审部门应重视审计队伍的专业知识提升、职业道德培养，强化审计人员责任意识、风险意识，以提高职业胜任能力和经济责任审计的质量和效率，降低经济责任界定的审计风险。

6.依法界定经济责任。按照《教育部通知》第三条“依法界定审计内容”的要求，高校中层领导干部的经济责任要“以领导干部守法、守纪、守规、尽责情况为重点，以领导干部任职期间本单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实、合法和效益为基础”，严格依法界定。

高校中层领导干部经济责任的界定，除了牢牢领会其深刻涵义、弄清其分类、把握好其分类、坚持好原则外，还必须做好审计资源分配，明确审计目标、审计步骤，采用有效的审计方法、审计程序，严格开展复核工作，强化责任心，这样不管是从具体的财务收支、资产管理等具体的经济事项方面，还是从宏观的经济政策的决策、执行方面，对高校中层领导干部经济责任的界定才能做到相对客观、公正、准确。