浅谈保护资源与保障发展双赢问题

刘建兵

摘要： 随着国土资源管理改革深入，保护资源与节约集约利用国土资源是实施节约优先战略、缓解资源紧缺和促进科学发展的一项重要工作。文章从节约集约用地管控机制入手，并进行了分析和探讨，提出了相应的对策和建议。

关键词：保护资源； 节约集约用地； 管控机制

中图分类号：D912文献标识码： A

当前，国土资源工作面临保障与发展、供给与需求、管理与服务三大尖锐矛盾，而如何促进各个矛盾主体之间的有机统一，寻找科学的结合点，实现两者双赢的目标，既是体现破解发展难题、践行科学发展观能力的有效方式，也是检验深入解放思想、推进科学发展水平的重要标志。

寻找科学的结合点，首先要解放思想，树立勇于创新、敢于创新的工作理念，奠定促进科学发展的思想基础；找准思想和工作上的差距和不足，真正发现问题，理清思路，破解难题，推动发展；把解放思想的成果转化落实到具体工作和行动中去。其次要坚持“两手抓”，一手抓耕地保护，一手抓节约集约用地。一方面坚守全国十八亿亩耕地红线的目标，关系到国家粮食安全，关系到十三亿人口的吃饭问题，因此耕地保护一刻也不能松懈。在耕地保护方面各地都有许多较成功的经验，如“基本农田示范区建设”、“万亩良田建设”、“土地整理改造中低产田”、“以建设促保护”、“藏粮于田”等。通过大力加强基本农田建设，确保耕地总量不减少、用途不改变、质量不下降、数量有提高，全面提升基本农田保护和建设水平；另一方面紧紧抓住节约集约用地主线不放松。节约集约利用国土资源是实施节约优先战略、缓解资源紧缺和促进科学发展的必然选择。在当前形势下，提高国土资源管理水平应建立和完善节约集约用地管控机制，出台约束激励的政策措施，做到事前有防范、事中有监督、事后有评价，以此推动国土资源节约集约用地工作取得新进展。

一、建立闲置土地处置机制

加快对闲置土地的处置，有利于打击囤积土地行为，缓解当前存在的土地供需矛盾；有利于遏止浪费土地资源的行为，促进节约集约利用土地；有利于推动存量土地资源的盘活利用，解决新增建设用地，供需“瓶颈”制约；有利于降低基础建设投入成本，缓解政府资金不足的压力。因此，做好闲置土地处置工作，是当前破难题，保发展，促进社会和谐稳定的最佳途径和必然选择，也是当务之急。为此，可以通过如下步骤推动闲置土地处置：

1、全面调查摸底。设定一个期限，由各区 (乡镇)负责全面查清本辖区内的土地闲置状况，并经各区 (乡镇)负责人签字后上报上级政府专门成立的闲置土地处置领导小组。

2、拟定处置方案。由闲置土地处置领导小组会同各区 (乡镇)，对上报的闲置土地按照不同情况，拟定责令限期开工、收取闲置费、调整使用、有偿收回土地、依法强制收回土地等处置方案。

3、依法开展处置。各区 (乡镇)在闲置土地处置过程中应每月向闲置土地处置领导小组上报闲置土地处置的情况，闲置土地处置领导小组定期或不定期进行监督检查，并视情况在媒体进行披露。凡需依法采取强制措施的，相关部门全力配合。闲置土地处置进展情况应在一定范围内定期通报。

二、建立土地供应全程跟踪监管机制

1、把好批前准入关。认真贯彻国家相关产业政策，从严控制划拨供地范围，对交通、城市基础设施以及各类社会事业等用地中的经营性用地，尝试逐步推行有偿使用。

对新增的工业项目，依据国土资源部关于工业项目建设用地控制指标和国民经济行业分类用地标准，结合本地区实际情况，制定不同行业的投资强度、容积率、绿地率等相关控制指标，各区 (乡镇)在招商引资过程中，应将相关指标和企业的开、竣工期限以及建设周期、土地使用证发放的条件、违约责任等在意向协议中予以明确约定。

2、把好批中管理关。强化前期调查，加强出让合同管理。土地出让合同和划拨决定书也要严格约定建设项目投资额、项目开竣工时间、规划条件及土地闲置的处罚意见，对擅自改变用途的还应约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让处理意见。这样，一方面可以增强用地者依法用地的意识，另一方面可以为政府依法查处违法用地和土地闲置行为争取主动。

3、把好批后监督关。一是建立项目监管制度。各基层国土所根据批准的建设用地项目逐宗建立跟踪管理卡，施工现场悬挂项目公示牌，每月巡查项目实施进展汇总情况，并上报上级国土部门，同时定期更新建设用地项目信息。二是建立《土地使用证》二次放制度，首次发证年限为项目的建设周期年限，第二次换发可依据“不动产登记”相关规定办理。三是建立项目竣工验收制度。应由国土部门会同有关管理机构，对建设用地项目进行竣工验收。对验收合格的，按期换发相关产权证书；对验收不合格的，由相关管理机构下发责令限期整改通知书，整改到位后换发相关产权证书。

三、建立节约集约利用评估考核机制

一旦条件成熟，建议按照节约集约用地的原则，制定符合本地区实际情况的、宜于操作和相对客观公正的土地节约集约利用评价体系，每年对各区 (乡镇)进行用地评价，并纳入政府考核。重点评价和考核土地的投资强度、利用程度、产出效率等指标，将评价和考核结果与新增建设用地计划安排结合起来，以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。

四、建立土地市场动态监管机制

1、明确规划条件。规划部门在地块的规划要点中，具体明确用地性质中商、住、办等多用途土地和各类用途建筑量，为合理制定土地的招拍挂价格提供准确的依据。

2、强化市场监管。对土地市场加强监管，是增强宏观调控能力的体现。要定期对本地区的土地市场进行分析，便于政府决策，促进产业的合理布局；每季度更新城镇地价监测成果，定期向上级政府形成书面报告；加强对土地二级市场的监管工作，合理配置好有限的土地资源。

五、建立约束激励政策

1、鼓励企业“零增地”技改，提升产业层次。经依法批准，企业在合法取得的用地内，通过企业技术改造、优化厂房布局、加层等措施提高容积率或建筑密度、增加建筑面积的，政府可给予政策性鼓励。

2、把好工业项目用地关。鼓励引入占地少、能耗低、污染小、高附加值、高科技含量的项目。提倡兴建多层标准厂房，对小型项目不再单独供地，全部入住标准厂房。

3、对企业主动退还空闲土地的，除全额退还退地部分土地出让金外，给予一定奖励和补偿。

4、促进闲置土地处置。对区 (乡镇)政府、开发区管理委员会在辖区内依法收取的闲置费，全额返还当地政府，专款用于土地补偿、拆迁安置及基础设施建设等投入。对有偿或无偿收回的闲置土地，区别不同情况，经重新出让后的土地增值部分市(县)、区 (乡镇)两级按比例分成。

5、强化合同管理。各区 (乡镇)和企业签定的意向协议要细化完善，统一模式，抓住源头；对非经营性用地擅自改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。

6、取消或严格控制项目预留用地。对需要分期建设的项目，按照其近期建设的实际需要进行供地。对于已经建设投产的项目内预留用地，及时督促企业按企业规划投资建设，同时不再受理其用地申请。

总之，讲保护资源，不是一味地保而不用；讲保障发展，不是牺牲资源来换取一时的经济发展。只有科学有力地保障，发展就有质量有速度，为真正有效地保护提供条件；合理有效地保护，资源就可以永续利用，实现可持续发展。随着国土资源管理改革深入，把节约集约用地作为国土资源管理改革创新的主线，坚持以科学发展观为统领，统筹兼顾，建立和完善节约集约用地管控机制，出台约束激励的政策措施，对提高国土资源管理水平，实现保护国土资源和保障经济发展双赢，具有积极促进作用。