建立国有广播影视资产管理机构是深化改革的当务之急——学习《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的一点体会

□李立功

（作者系江西省广播电视协会顾问）

本文责编：陈道生

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是在改革开放面临新的历史任务的关键时期，全面深化改革的纲领性文献。《决定》对文化体制改革的创新提出了明确的任务和要求，精辟阐明了全面深化文化体制机制改革的指导思想、目标任务、重大原则，是广播影视工作者必须遵循并认真贯彻落实的重要原则和任务。特别是《决定》第一次提出了“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”。①这既是党中央对文化体制改革的一个重要思想，又是深化改革、推动文化事业和文化产业繁荣的重要措施。这是一个战略性的举措，具有很强的针对性和可操作性，落实《决定》的这一重要举措，必将极大提高我国国有广播影视资产的质量，增强广播影视事业和产业的活力，促进我国广播影视业的大发展、大繁荣。

“四管”当中，管资产是短板

党和政府对广播影视业的管理，集中体现为“管人管事管资产管导向”。在这“四管”中，管人集中体现在各级党委和政府对媒体领导班子的决定权和任免权，对各级干部职工的编制管理和一系列竞争上岗、优胜劣汰的考核制度。管事集中表现为对广播影视业的发展规划的制定，重大工程的建设，一系列推动广播影视业发展的政策和举措的实行。管导向更是各级党委和政府的重中之重，一直是常抓不懈，警钟长鸣。各级广电管理部门出台了一系列的法规、政策、文件，对媒体导向有很明晰很具体的要求。相比而言，管资产则是一个短板，没有得到足够的重视。

一、现行行政管理体制中，国有资产的监管是最薄弱的一环。国有资产的监管机构应具有哪些职能？根据国务院国有资产管理委员会的“三定”方案，我们可以知道其基本职能有以下八项：一是根据国务院授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规，履行出资人职责；二是承担所监管企业国有资产保值增值的责任；三是指导国有企业改革重组；四是通过法定程序对监管企业负责人进行任免、考核并奖惩；五是代表国务院向所管企业派出监事会；六是负责组织所监管企业上交国有资本收益；七是按照出资人职责，负责督促检查监管企业贯彻落实国家法律、法规；八是负责起草国有资产管理法律、法规草案。

对照国资委“三定”方案的职责，目前各级广播电影电视行政管理机构对国有资产的管理差距是很大的。虽然目前我国各级广播电影电视行政管理部门都拥有管理国有资产的职能，但具体职能不清，授权不明，对于作为国有资产出资人所必须赋予的几个基本职能均没有作出明确的规定。国家广播电影电视总局与国家新闻出版总署合并后，并没有单独设立国有资产监管机构，仅在财务司的职能中有如下表述：“承担机关和直属单位的财务管理工作，负责预决算、国有资产管理、基本建设项目、政府采购及内部审计工作。”这里只是笼统地提到“国有资产管理”，并且作为财务司的六个职责之一。全国各省广播影视行政管理部门大体也都沿袭总局的提法。例如，江西省广播电影电视局在“三定”方案中，仅在计财处的职能中有一句“监管机关和所属单位的国有资产”。在实行局台分开管理的情况下，局计财处实际只能监管局机关的国有资产，对全系统的国有资产的监管基本处于空白状态。我们从每年发布的广播电影电视系统的统计数据和各级下达的考核指标来看，均没有国有资产的统计数据。对于全系统国有资产的保值增值情况、投入产出比例、国有资产对国家的贡献和国有资产的结构等一系列重大的经营，均没有考核指标。可以说，对国有资产的管理是广播电影电视政府监管职能中最薄弱的环节。

二、各级广播电视台仍然使用事业单位的财务管理体制管理国有资产。迄今为止，我国各级广播电视台仍然保留国家事业单位体制。但是随着广播影视改革的深入，我国各级广播电视台均掌握了大量的经营性资产。每年从市场获得十分可观的经营收入，已经积累了十分可观的国有资产，仅2011年全国电视广告收入即达到934亿元。各级广播电视台百分之九十的支出依靠自己的创收。正因为如此，国家早已规定广播电视台实行“事业单位企业化管理”的体制。然而，企业化管理主要体现在面向市场竞争，努力增加经营收入，以及职工的报酬福利可以比照企业的模式进行管理等收支方面的内容，在财务上基本上仍然是事业单位财务管理的框架。只计收入、支出和盈余，只追求收支平衡。至于国有资产保值增值、投入产出比例、设备折旧、盈利部分的合理分割、平均成本与边际成本、平均利润和边际利润等一系列企业管理要素均没有纳入财务管理的内容，也没有纳入领导者考核的视野。因此，各级广播电视台依靠自身的机制对国有资产实行有效监管也是缺位的。

三、广播影视企业对国有资产监管也始终缺位。

三十年来，我国广播影视界已经有相当多的经营性资产转为企业经营，有线网络、影视节目制作、物业等单位均已转企改制，成为我国重要的文化企业。以有线网络为例，迄今为止，我国已建成了超过100 万公里的干线光缆线路，用户突破2亿户，2011年网络收入已达563.78亿元。但对于如此巨大的国有资产，行政管理部门缺乏科学、严密、有效的监管。由于各广播影视企业出资人缺位，基本上是自己监管自己。那么，谁对如此巨大的国有资产负保值增值的责任，谁对企业重大的经营决策负责？上级没有监管部门，企业自身也缺少有效的监管机制。国有资产实际上成了企业自有资产，加之不少企业都是从原来的事业单位转制的，相当长时间内仍然沿袭着事业单位的财务管理体制，只看重收入增长、市场份额等指标，国有资产难以保值增值，对于企业的长期发展也是不利的。

国有资产监管机构缺失严重影响广播影视健康发展

由于国有资产监管机构缺失，对我国广播影视业的发展已产生重大影响，必须引起我们高度重视。

一、监管缺失导致经营粗放，浪费严重，国有资产不能保值增值。新中国成立六十多年来，国家对广播影视业投入了大量资金，仅2012年各级财政对广播影视业的投入即达346亿元。加上三十多年来广播影视业通过市场经营取得的数万亿的收入，可以说全国广电系统已经形成了巨大的国家资产。运用这些国有资产六十多年来，广播影视业为人民群众提供了大量的节目，用以满足广大人民群众的文化需求，为我国的社会主义事业作出了应有的贡献，这是这些国有资产最大的社会效益。但仅此是不够的，从经济核算的层面来考查，六十年来我国广播影视业到底有多少国有资产，其结构是否合理，对国家的贡献（包括税收）是多少，投入产出是否合理？由于监管缺失，管理粗放，上述问题均没有提上议事日程。

由于管理粗放，监管缺失，不少广播影视单位浪费严重。有的盲目购入设备，造成设备大量积累；有的人浮于事，生产效率低下；有的设备使用效率很低，一座大型演播厅一年只使用三五次；还有盲目追求亚洲一流、世界领先的项目，浪费了大量资金。有的省新建的广播电视中心竟然占地三千多亩，建筑面积五十多万平方米，投资数十亿，光演播厅就有二十几个，最大的演播厅达3000 平方米。至于如此巨大投入效益如何，投入产出比例是否合理，资金如何回收，投资是否存在风险等一系列资产经营的基本问题均没有考虑。有一个县的网络公司提出“光缆户户通”，造成光缆入户边际成本大增，企业亏损。还有不少电影片、电视剧的生产，管理粗放，草率上马，盲目投入，大量影视剧无法上演和播出。据有关数据统计，全国每年生产上万集的电视剧，盈利的不到三分之一，还有三分之一的电视剧压在仓库无法播出。由此可见，由于国有资产监管缺位，上述问题均没有引起足够的重视。

二、出资人缺失，产权不明晰，现代企业制度无法建立。无论是各级广播电视台的资产，还是国有广播影视企业的资产，都是属于全体人民所有的资产，人民通过政府拥有对这些资产的所有权，因而也必须通过政府履行对这些国有资产的监管职责。而因为国有资产监管机构缺失，必然造成出资人缺失，广播电视台和各企业的经营者既是这些国有资产的经营者，又成了事实上的所有者，所有权和经营权没有分离。由此导致产权不明晰，操作也就不可能规范，经营者往往只关心当前的经营成效，不关心长远的国有资产保值增值；只关心当前的收益，不关注经营的风险；只关心当前的职工福利，不关心发展的后劲等等。

由于出资人缺失，产权不明晰，企业法人治理制度无法完善，有的广播影视企业已经转企改制多年，仍然沿袭原来事业单位的管理模式，实行的是行政首长负责制，只是名称由主任改为经理（厂长）而已。由于产权单一，大多数企业没有股东会，也没有董事会，更没有监事会。有的企业（如网络公司）虽然设立了董事会和监事会，但其职责不明晰、运作不规范，形同虚设。这种法人治理机构的缺位，严重影响了广播影视产业的发展，使很多企业产权单一、融资能力弱、市场竞争力不强，缺少运营活力。

三、出资人缺失，影响广播影视业资产重组，无法做大做强。由于出资人缺失，目前我国各级广播电视台和广电企业仍然基本上是按行政区划设立，按行政区域画地为牢，始终只是政府的附属物。三十年来在市场经济大潮的推动下，即使一些经营性项目有联合的意愿，由于出资人缺失、产权不明晰，即使是联合经营也只是浅层次的项目合作，不可能实行产权重组，更无法面向全国的市场，充分运用市场机制重新配置广播影视生产要素。以有线电视网络为例，我国已经形成了上百万公里，连通全国各省、各大中城市的干线网，拥有2亿多用户，这些本来最有利于实行资产重组、做大做强的国有资产，却由于条块分割、地区封锁，十几年前就提出的组建全国有线网络公司设想一直无法实现，以至于全国网络一年仅600亿左右收入，不到电信企业的十分之一。在当前“三网融合”的改革中，全国几十个网络公司面对的是全国统一经营的电信企业，处于十分被动的局面。

由于资产无法重组，我国广播影视业基本上还是1982年确定的“四级办电视”的体制，无法改变小而散的局面，中国广电人十几年前提出的打造“中国广电航母”的梦想始终无法实现。2011年，全国最大的广电媒体中央电视台的总收入为366亿元人民币，按当年汇率折算为56.8亿美元，仅为美国新闻集团当年总收入334亿美无的百分之十七。②因此，为了做强做大中国广电业，必须实行资产重组。要资产重组则必须要明晰产权、明晰出资人，在党委领导下组建广播影视国有资产管理机构，代表政府履行出资人的职权。这是当前广播影视体制改革的当务之急。

稳步推进广电国有资产管理机构的建立

如何组建广播影视国有资产管理机构？笔者认为，组建广播影视国有资产管理机构必须兼顾广播影视国有资产管理的普遍性要求和特殊性要求。就普遍性而言，广播影视国有资产与一般工商企业的国有资产一样都是市场经营的生产要素，都面临着市场竞争，保值增值，做强做大的任务；都需要通过市场合理配置生产要素；都要遵循经济规律，努力完善现代企业制度和法人治理体制。但广电国有资产属于传媒资产，在中国特色社会主义的条件下，中国传媒产业的资产运营具有其特殊性，必须坚持党管媒体原则，坚持媒体政治属性，坚持社会效益与经济效益的统一，坚持弘扬主旋律，牢牢把握导向等一系列要求。因此必须稳步推进，不断积累经验，不断完善。正因为如此，《决定》提出了一个十分重要的思路：“对按规定转制的国有传媒企业探索实行特殊管理股制度。”③何为“特殊管理股”，如何建立“特殊管理股”？这在中国市场经济发展和传媒经营历史上均是一个“特例”，也是一个“首创”，同时是建立广播影视国有资产监管机构必须时探讨的问题。

当前，建立广播影视国有资产监管机构可有三种方案：一是在现有各级国资委的职能中增加国有文化资产监管机构的职能，将所有文化国有资产的监管统一纳入国资委的监管。这一方案的好处是不增加新的机构，并且可以借鉴已执行了多年的国有资产监管成熟的经验和做法，缺点是无法体现文化产业特别是传媒产业的特点。二是单独组建各级国有文化资产监管机构，在党委的领导下，代表政府履行国有文化资产出资人的职能。这一方案的好处是一步到位，将文化资产统一管起来了。缺点是要组建一个新的机构，一步到位容易出现运作上的矛盾。因为中国的文化产业门类多，各自有不同特点，传媒业与其他文化产业其市场特征、运营模式均有很大差别。第三，作为过渡，可以在各级新闻出版广电行政管理部门组建国有传媒资产监管机构，在党委领导下，代表政府履行其传媒产业国有资产出资人的职权。这样不需要增加新的部门，只需增加少量编制，即可把国有传媒资产监管工作开展起来，而且可以把管人管事管导向与管资产组合起来。待运作一段时间，取得经验后，再组建独立的文化国有资产监管机构。

笔者认为，上述三种方案中，第三种方案比较简易可行。运用这种办法可以尽快合国有广电资产监管工作到位，补上这块短板，必将有力推动广播影视业的新繁荣、新发展。

注释：

①③《〈中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读本》，北京，人民出版社，2013年第一版，第39、40 页。

②《中国广播电影电视发展报告（2012）》，北京，社会科学文献出版社，第16 页。