把延伸检察触角作为提升检察公信力的有效路径

张福坤，冉章

摘      要：检察公信力是检察权在社会民众中形成的权威力。检察公信力建立在合格的检察能力及效率之上，它既需要良性运作的检察体系，更要求灵敏和周密的检察触角，以实现民众和检察机关之间的互动。因此，对检察公信力的建设，不应仅仅着力于检察执法活动的细节完善，而应在此基础之上加大检力影响，下沉检察载体，延伸检察组织触角、服务触角、监督触角，以进一步提升检察公信力。

关  键  词：检察公信力;检察触角;检察机关

中图分类号：D926.3        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2014）12-0031-04

收稿日期：2014-09-20

作者简介：张福坤（1982—），男，山东胶南人，重庆市永川区人民检察院研究室主任，检察员，研究方向为检察理论;冉章（1987—），女，重庆人，重庆市永川区人民检察院研究室助理检察员，研究方向为刑法学。

一、三层力度——检察公信力及检察触角的内涵解读

（一）检察公信力

检察机关公信力的概念来源于我国公权力的公信力，是司法公信力建设问题下的内涵分属。对于检察公信力的界定，存在“能力说”、“信赖说”、“互动说”三种理论学说。三种学说侧重于不同的聚焦角度，从不同的权力基础理论脱胎而生。但从以上的学说可以看出，无论以哪种价值立场为出发点，检察公信力的内涵归属都应落脚于检察监督权力运行的效果上，都将从检察权对社会及民众所产生的影响力上予以解读。检察权归根到底是具备公共权力的本质属性的，公共权力的基本属性和核心价值是公共性。[1]因此，检察公信力的内涵应当具有对社会全体成员共同命运的关注：必须具有“公”的价值解读。而无论是检察机关的具体执法办案活动，抑或是检察文化对于社会共同意识的偏向作用，作为公权力分支的检察权对于社会民众的生活也产生了重要影响。而这种影响，笔者将其理解为检察行为及活动的“力”之所在。因此，检察公信力可以从以下三个层次予以认识：一是作用于“公”的力度。检察公信力是在检察机关行使法律监督权的过程中能够对社会民众形成普遍法律效果的力量。这种效果既包括具体个案处理对于不特定对象形成的法律效果，也包括整体职能触角对于社会民众产生的法律意识，更包括对于“公平正义”的维护和实现。二是构筑于“信”的力度。“信”代表着“信用”、“相信”。无论从检察机关对于公众的信用，还是公众对于检察机关的信任，二者都代表着对检察机关依法履行监督职能、维护社会公正的期许和要求。检察公信力区别于其他公权力的特点在于：它以法律监督权为基础，是法律监督公正性、权威性的统一。检察公信力的终极目标是保障法律的正确、统一和公正实施，保障实体和程序的双重公正。三是着眼于“力”的力度。检察公信力应当是检察监督力、检察文化影响力、检察内外约束力的统一。理性化的检察公信力应具有广大民众能够感知的触角，形成最普遍的检察力量：对“内”是对于检察活动执行者自律的约束力，对“外”则是排除一切私人和行政权力对检察执法行为施加干扰的能力;对“近”是履行公诉及职务犯罪侦查活动的执行力，对“远”则是民众对于检察职能能够依法履行的信任力。

因此，笔者认为，检察公信力的内涵，是指检察机关通过履行法律监督职能，通过具体检察行为形成检察触角，作用于最普遍的社会民众的力量。其价值追求在于“信”的构建，从社会民众的感知受力点出发，构架普遍的社会共同体所认可的检察影响力。

（二）检察触角

检察触角是指检察权所依托的实际载体，通过检察职能工作与社会形成相互作用。2010年，最高人民检察院印发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角、促进检力下沉工作的指导意见》中提到了“监督触角”一词。由于文件中提到以派出检察室建设作为重点推进工作，部分观点将派出检察室等同于检察触角。可见，检察触角是检察机关通过检察行为与社会及广大民众形成的相互沟通的渠道，是检察权之力量进入社会各个环节发挥作用的表现，其所依托的不应仅仅限定在派出检察室这一载体。检察触角应当具有如下涵意：一是以检察权为公共运行基础。检察权是宪法赋予检察机关的一种权力，是各种检察职权的概括。检察权包括公诉权、侦查监督权、职务犯罪侦查权等，检察触角是通过以上的权力分支，从而形成检察机关行使职能性权力的手段和方式。二是以检察职能工作为实际感知渠道。从实际运行来看，检察权是一种有限性、程序性的法律监督权。同其他的公共权力一样，检察权依托检察机关职能及工作来建立现实的依托载体，构建自身的权力服务领域和渠道，从而形成联接现实社会生活的触角。检察触角的覆盖面积及感知力度随着检察职能的履职程度、作用深度、辐射范围的改变而改变。由于其本身是检察职能的衍生，伴随着监督范围和监督事项的扩大或者缩小，其所能够感知的和覆盖深度及广度也有所改变。

二、三个缺位——检察触角在检察公信力建设方面的缺失

公信力的缺失绝非孤立地发生在检察机关身上。细数我国现存的公权力，检察权属于公信力较高的权力之一。尽管如此，这并不代表着检察机关以及检察活动已然达到公众完全信任和信服的地步。作为法律监督机关，由于程序公正和实体公正监督并重，往往越是执行严格的刑事程序，越容易造成部分群众对案件实体公正的怀疑。究其原因，笔者认为，检察公信力的缺失是其主要原因。检察公信力的缺失可以概括为：社会环境因素下社会诚信体系的缺位、检察机关对于基层执法及行政行为监督的缺位、检察法律文化的缺位。而这三个原因所来自的实践土壤，均是由于我们检察触角触及的深度和广度不够，导致检察组织机构和力量对于社会及民众社会生活的渗透不足，加之现实检察文化的进一步缺失，使得检察公信力建设举步为艰。

（一）社会环境因素下社会诚信体系的缺位

社会利益主体日益多元，使得主体之间的磨擦、碰撞和冲突逐渐增加，从而上升为法律关系和利益上的法律冲突。由于普适性是检察活动的特点之一，而在具体检察行为当中，基层社会的复杂性也是客观事实，当普遍适用的法律、法规遇到了特殊的社会现实时，检察活动常常会出现运行不畅的问题。因此，社会环境的特殊性和复杂性，使得检察机关在按照刑事法律标尺执法时无法从根本上解决社会矛盾。新旧体制交替之际出现的社会道德失范与信用危机，形成了整体的人际信任下降。人际信任乃是信任的基础，人际信任的过分弱势影响到我们整个社会的普遍信用基础。在这种冲突之下，一旦出现刑事法律与民俗文化不符，甚至出现执法不公、监督不严的个别案件，再加上由于缺乏检察触角而带有“神秘面纱”的检察机关往往无从辩白，就会造成检察公信力乃至司法公信力受到“直觉”性质疑的状况出现。

（二）基层执法行为监督的缺位

当前，我国的基层法治权力建设进程正逐步有序地推进，但也存在一些阻碍基层法治进程的现实问题。一是乡镇组织经济发展迅速，出现了新的经济发展领域和管理权限。由于新农村建设的进程逐步推进，各基层行政组织拥有了越来越大的经济决策权和行政管理权，但对此却缺乏有效的监管机制，如土地流转领域如何执法和监管尚不明确。[2]二是权力滥用现象严重。由于部分地方行政权力的行使缺乏强有力的法律监督制约机制，致使群众监督和舆论监督形同虚设。内部纪检监察机制要最大限度地制约权力的腐败，还缺乏权威性和相对独立性。[3]检察机关作为国家反职务犯罪中的中坚力量，不仅承担着专属的职务犯罪侦查职能，也承担着预防和控制职务犯罪的责任，多年的职务犯罪惩治及预防工作虽然取得了一定的成绩，但是离最终目标还是有很大的差距，这在一定程度上影响了民众对于检察公信力的主观认知。因此，必须加强检察公信力的建设，加大对其他公权力的监督力度，将监督触角延伸至最基层，保障基层群众自治的平等性与独立性。

（三）民众法律文化的缺位

从影响检察公信力的因素上来说，法律文化的缺位包括两个方面：一方面是“人治”传统下造成的社会公众法律文化及信仰的缺失。中华文化强调以和为贵，时至今日民众依然秉持“厌讼”的观念，官本位思想、权大于法的思想在部分民众的心目中仍然存在，而现实中出现的个别事件更加深了人们对司法的不信任感。在这种状态下，社会公众常常以感性的认知来判断法律，缺乏对法律的真正认同，往往是“停诉不停访”，片面地判断和认识检察机关的执法行为，加之检察机关出现的个别腐败现象，使民众对检察机关的公正性产生质疑;另一方面是缺少一支对检察公信力持共同认识的检察职业队伍。目前，检察队伍对于检察公信力的认识依然没有达成共识，存在所谓“精英化”、“行政化”的执法理念，忽视与社会民众的司法诉求，而仅仅将工作范畴限定在刑事犯罪的狭小职能区域中，缺乏与民众的交流，与整个社会日益阳光透明的发展不相适应。

三、三个延伸——延伸检察触角是检察公信力建设的有效路径

（一）延伸检察组织触角——设置和完善派驻中心检察室

我国检察机关机构的设置主要是延续大陆法系传统国家的集中式模式，按照行政区域予以设置，从而形成全国纵深的检察触角。在纵向上形成上下机构领导关系，在横向上把与同地域审判机关法院对应作为设置原则。我国检察机关派出机构的设置始于1953年，是检察机关法律监督职能向基层延伸的载体和触角。在当前新的改革形势下，通过加强基层检察室建设把法律监督的触角延伸到广大基层、农村，不仅符合检察室建设的发展规律，同时也揭开检察机关的“神秘面纱”，是前移监督窗口的重要形式。当下全国大部分检察机关均已按照对应派出法庭的模式设置了自己的检察室，监督触角构架基本完成，但如何真正实现触角深入，实现监督效果，仍然是检察公信力建设的工作重点。

结合中心检察室与本身地区检察机关不同的职能定位，笔者认为，延伸组织触角，完善中心检察室的职能作用需从以下三个方面予以完善：一是预防涉农职务犯罪，前置监督触角。将惠农补贴项目等基层关键项目作为监督突破口，侧重对农村公共资源交易平台建设的监督预防，加强对镇村干部预防教育，只有这样才能抓住与广大人民群众切身利益相关的关键问题，体现检察机关的监督效力;二是倾听基层群众诉求，一线化解矛盾。将检察室作为为广大民众提供法律服务和帮助的基础平台，这样既能揭开检察机关的神秘面纱，也能有效掌握当下民众的法律意识和司法诉求;三是加强社会治理创新，充分发挥检察职能的作用。把中心检察室与观护帮教、公开审查、公开听证、公开答复等诉讼职能相衔接，将其作为检务公开的主要推广地，拓展人民群众参与检察机关执法办案渠道，从而更好更快地提升检察公信力。

（二）延伸检察服务触角——构筑人文检察工作机制

“检察”一词是刚性的，因为它代表着权威和公正，是检察机关执法公信力的源泉。但其又是温情的，因为检察权的权力来自于人民。提高执法公信力、树立司法权威，说到底就是必须以社会民众的信任和支持为基础。树立司法权威绝非一朝一夕之功，必须通过一个个具体案件的公正办理、通过检察工作人文细节，延伸检察服务触角，让人民群众真正感受到公平正义，切身体验到检察机关的民生理念，将人文关怀体现在执法办案的细节当中，运用多种渠道培养和建立民众尊重检察职能行为的良好习惯，努力降低社会纠纷的解决成本，减少影响社会和谐的对抗因素，最终使社会公众信任检察、自觉维护检察，为提高检察公信力夯实群众基础。一是必须规范执法行为，将人文关怀贯穿于每一个执法细节中。在职务犯罪侦查阶段，应当做到尊重犯罪嫌疑人的人权，尽量满足他们的一些合理要求，注意工作方法，规范执法行为;在侦查讯问过程中，要“理性、平和、文明、规范”;在办案工作区设置医疗休息室，对出现健康情况的初查对象或犯罪嫌疑人进行简单救治。二是积极探索用社会化工作思路建立检察保护机制。综合检察职能，建立全覆盖的未成年人观护和帮教体系，将检察触角端口延伸到案件办结以后，整合社会资源，共同做好预防和减少未成年人犯罪。通过检察室、控申科、人民监督工作办公室等触角点，定期开展以送法及普法为中心内容的法制宣传教育活动，进行形式多样的普法、学法、知法、守法宣传，解答法律咨询，提供法律援助等服务内容。

（三）延伸检察监督触角——构建内外监督体系

检察公信力的提升离不开检察监督触角的有效延伸。这并非强调检察机关扩张自己的职权，而是指检察机关应当通过内部制约、外部力量引入等途径，突破以执法办案为限制的职能困境，将监督触角从“卷宗”感知延伸开来，增强法律监督的实效。

从内延伸监督触角，就是要通过检务公开等规范检察行为方式，构建完善的自我监督体系。要完善对检察机关自身执法活动的监督制约机制，通过程序公开、当事人参与、合法性审查等方式，建立起科学有效的管人、管权、管钱的体制机制，确保检察权规范化运行。从执法办案的关键环节、薄弱环节入手，整合监督资源，逐步构建周密的检察机关内部监督体系。

从外延伸监督触角，就是要加强检察机关对侦查机关、法院等职权部门的检察监督。执法公信力集中体现在法律监督能力上，法律监督能力是衡量检察公信力建设的重要尺度，职务犯罪侦查和民事行政检察是检察机关进一步拓展监督触角的重要环节。目前检察机关职务犯罪惩治力度依然离人民群众的期待有一定差距，给检察公信力建设造成了一定阻碍。在现实中，民事案件在民众中最受关注，影响也最大。尽管《民事诉讼法》明确规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，但却没有进一步明确规定监督的原则、范围、方式、程序等具体内容，以至于目前检察监督触角对于民事行政案件的检察延伸不够。因此，在未来的检察公信力建设中，唯有不断加强对于社会民众生活影响更深领域的监督力度，才能取得检察职能监督的实际效果。

总之，要全面建设检察公信力，必须从外到内引入第三方监督力量，只有这样才能真正做到全面的触角延伸。主动接受人民监督，是检察机关提高检察公信力的重要手段。因此，应当吸收多方监督力量，进一步深入推进人民监督工作制度。目前的监督只局限于检察机关自侦案件的办理，对于普通案件的监督依然处于空白。由于建立人民监督制度的初衷是人民群众对腐败的强烈不满和对反腐工作的强烈关注，因此从启动至今仍将案件监督范围界定在自侦案件类型。笔者认为，人民监督员的监督触角理应扩展至普通刑事案件，建立人民监督员获取案件信息的相应制度，适时实现人民监督制度的立法确认。

【参考文献】

[1]马华.利益冲突视域下的公共权力价值判断回归[J].廉政文化研究，2013，（02）.

[2]郑红.发展乡镇检察室服务新农村建设的思考[J].人民检察，2008，（22）.

[3]樊清华.浅论我国乡村法治权力的构建[J].求实，2005，（04）.

（责任编辑：徐  虹）