资源型城市转型发展问题研究

摘      要：松原市作为成长型的资源型城市，在转型发展实践中取得了一定的成绩，但同时也遇到了许多问题。本文认为，把握资源型城市发展规律，认识转型发展;联系资源型城市客观实际，规划转型发展;完善政策体系，促进转型发展;采取必要措施，落实转型发展;创新体制机制，保障转型发展，是松原市转型发展经验带给资源型城市转型发展的启示。

关  键  词：资源型城市;转型发展;松原市

中图书分类号：F299.22        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2014）12-0042-06

收稿日期：2014-10-10

作者简介：牟春野（1962—），女，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）副教授，研究方向为公共行政。

资源型城市转型是指将城市主导产业由现存的不可再生性自然资源的开采和加工产业转向其他产业，使城市发展摆脱对原资源型产业的依赖，以实现城市的可持续发展。资源型城市转型包括资源结构调整及资源取向的转化;支柱产业、优势产业的再选择、再培育;城市发展取向的调整;生态环境的修复;劳动力的安置等。这种“转型”必然会引发经济、政治、社会、文化、环境等多方面的系列变革。资源型城市分为成长型、成熟型、衰退型和再生型四种类型，吉林省松原市被国务院列为成长型城市。松原市经济社会发展与石油资源开发开采密切相关，而石油资源的有限性、不可再生性和经济社会发展的持续性，要求松原市在石油资源尚未开发到“枯竭”的当下，谋划经济转型，以期促进经济的可持续发展。

一、松原市城市转型发展的实践

松原市的转型发展是一个对转型发展认识不断深入，目标逐渐清晰，措施日渐完善的过程。松原市把转型发展作为地区可持续发展的抓手，把转型发展与保增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的战略要求结合起来，因地制宜，创新转型模式，实现了在转型中发展，在发展中转型。

（一）达成共识，确定转型发展目标

松原市作为成长型的资源型城市，相对丰富的油气资源和资源型经济蓬勃发展的态势，使其成为“依油而建、因油而兴”的石化新城。松原市生产总值在“十一五”期间年均增长18.3%，在吉林省保持领先水平。松原市对GDP增长和地区经济排序的提升有着清醒的认识， 对“一业独大”产业结构带来的诸多现实问题和将来的“油尽城衰”有着强烈的危机感，提出“转型”是松原市可持续发展的唯一战略选择，“早转型，早主动;慢转型，很被动;不转型，没出路，”只有主动转型，才能抓住发展的先机，掌握发展的主动权等发展理念。 2009年编制了《松原市资源型城市可持续发展规划》（2009年-2020年），在近年又提出了“转型发展、富民强市，建设幸福松原”的目标，把转型发展作为常态性工作，紧紧围绕转变经济发展方式，加大培育接续产业，不断优化产业结构，拉开了资源型城市主动转型的序幕。

（二）因地制宜，谋划转型发展战略

⒈继续强化油气资源主导产业，在开源和节流两个方面下功夫。在开源方面：靠勘探开发，增加新的资源储备，从源头上增加可开发利用的资源储量。在节流方面：一是靠科学技术，提高采收率;二是适度控制资源的开采规模，延长油田企业寿命;三是注重发展循环经济，充分利用既有资源;四是搞好资源的精深加工，拉长产业链，实现产业序次升级。在此基础上，松原市提出在保持油气采出量相对稳定的前提下，坚定不移地推动以资源为基础的产业转化和升级，尽量扩大产业容量，使经济发展有更加广阔的空间。

⒉打破传统思维定势和发展模式的桎梏，从产业结构上破解“一业独大”带来的困境。松原市在强化油气开采和化工业的同时，按资源优势对石油和汽车配套、生化、化肥、电力、畜产品加工、蔬菜生产加工等产业集群进行科学布局，形成了主导产业、传统产业、新兴产业鼎足而立，第三产业迅猛发展，新兴产业不断涌现，产业结构不断优化的良性经济发展态势。目前，经过产业结构的有效调整，以北大荒玉米产业公司、嘉吉扩能、中粮肉食产业链基地等项目为主的农产品加工和食品产业，以吉港200万吨LNG、富德20万吨EVA等项目为主的油气化工产业链，以沃尔玛超市、欧亚商都等大型商贸企业以及哈达山、查干湖旅游开发等项目为主的商贸和旅游产业为主导的三大产业体系，正成为支撑松原转型发展的骨架和硬支撑。

（三）统筹协调，明确转型发展措施

⒈坚持油、地共建。成立松原市和吉林油田共同参加的可持续发展工作领导小组，构建组织保障机制，在进一步完善油、地联席合议制度，创新高效工作机制的同时，还形成了油、地相互支持机制。遵循利益共享、风险共担，油、地联手合力建设，优势互补、政策互用，坚持稳妥、循序渐进的原则;采取项目联办、资金联股、设施联建、人才联用的措施。

⒉坚持走绿色发展之路。把特色资源转化成特色产业和经济优势，打造松原经济“升级版”。不断促进工业企业发展升级，加快培育绿色食品、清洁能源等低碳环保型产业，探索绿色发展之路。主要表现在：一是加快发展风力发电产业，逐年扩大生产规模，计划到2017年，风电装机容量达到110万千瓦规模。二是加快发展与生物质生产乙醇和化工原料、生物质发电和生物质固体燃料相关的产业。随着首条生物质丁醇生产线在松原市的正式投产，松原市计划在5年至7年内建成年加工2000万吨农业废弃物的生物质能源产业集群。三是在农业领域，松原市已建成无公害、绿色、有机农产品生产基地86个，总面积达5.7万公顷。未来的目标是将松原市建设成全国重要的绿色食品产业基地。

⒊坚持以增量带动产业结构优化，用招商引资助推项目建设，为实现经济转型发展搭建平台。松原市在招商引资过程中围绕自身优势资源和产业结构，结合现有行业龙头企业，延伸产业链条，科学谋划项目。2014年上半年，全市共签约投资3000万元以上重点招商项目36个，合计总投资179.4亿元。在签约的项目中，投资5亿元以上项目达9个。其中，蒙牛集团投资28亿元的优质荷斯坦奶牛养殖及高端奶制品加工项目体现了产业链条长、辐射能力强的特点。

⒋在产业结构调整中，加大财政支持力度，建立可持续发展专项资金。市县（区）两级财政每年在预算内列支一定额度专项资金，与可持续发展准备金配套，主要用于各产业基地办公经费，如基地园区基础设施建设。这些举措使具有松原特色的产业结构调整新路越走越宽。

⒌从区域优势出发，积极融入长吉图经济圈。处于长哈经济带中间的松原市，是吉林省中部城市群之一，是哈大齐工业走廊的近邻。依托良好的资源、区位、交通优势，松原市承接优势逐渐显现。凭借这些特有优势，松原市跨省衔接和辐射东北亚地区现代物流体系，成为三省区重要的交通枢纽和物流中心，随着石化产业园的建立，引进了大庆、吉林以及辽河石油炼制产业下游产品。随着生物产业原料基地的建立，承接了以玉米淀粉为基础原料的精深化工项目。目前，一批有影响的支柱型产业迅速崛起。

转型发展的实践使松原市经济发展充满活力，目前，松原市已进入工业化成熟期，经济稳定增长，城市建设步伐加快，居民安居乐业，社会和谐稳定，初步改变了石油产业“一业独大”的局面，夯实了经济发展的基础，增强了地区经济发展的内生增长动力。

二、松原市转型发展面临的突出问题

松原市作为成长型资源城市，对转型发展认识早、行动快，成就突出。但经济转型是一项系统工程，涉及地方经济社会发展长远规划，资源可持续利用及资金、技术、政策、人才等诸多方面，松原市在转型发展中也遇到了一些必须直面的问题。

（一）经济发展的结构性矛盾没有得到根本解决

2013年，松原市规模以上工业增加值总计690.1亿，其中，石油和天然气开采业占232.9亿，占比33.7%;如果加上石油和天然气开采辅助活动和精炼石油产品制造21.9亿，油气业占比达到36.9%，石油、天然气在松原市经济发展中的比重仍然较高，油田企业对松原市经济的发展仍起着举足轻重的作用。从松原市三大产业结构比重可以看出，松原市经济发展结构还不尽合理。一是农业基础薄弱，农业经济发展相对缓慢。农民增收渠道单一，持续增收难度大。二是转型至今，非油经济和地方工业增长发展仍不够强劲，龙头企业和知名品牌较少，能够拉动投资的大项目、支撑跨越发展的大企业偏少，新的经济增长点不多，经济增长内生动力依旧不足。尤其是作为农业大市，农畜产品加工转化率不高，产业链不长，初加工企业比例较高。三是第三产业发展相对滞后。总体上看，尚未形成新的替代产业，可持续发展的基础仍然比较薄弱。

（二）石油产业发展既受资源限制，又受行业管理政策制约

在石油开采成本不断提高，低产、低效问题日渐突出，石油产业发展后劲不足的背景下，一方面，松原市虽然是成长型资源城市，但资源硬约束导致油气资源红利递减，这是不争的事实;另一方面，受石油行业管理政策的制约，长期存在利益外流现象。松原市一直面临资源转化空间受限问题。长期以来，国家对油气产品实行高度计划配置，吉林油田油气产量95%以上运往外地，这就削弱了它对地方经济的带动作用，致使松原市至今仍停留在资源开发与初加工这些低端环节，未形成油气深加工产业链，为油田配套服务的加工制造业也未形成一定规模。

（三）内涵式发展动力不足

⒈科技创新能力明显不足。科技创新是推动资源型城市经济转型的首要推动力，但由于资源型城市产业结构单一，导致技术人才、专业方向被锁定，不足以满足高新技术产业建立开发的需求。

⒉人力资本结构不合理且外流严重。由于石油产业的特殊性，形成了松原市人力资本的专用性，面对产业结构调整的要求，一是缺乏发展高新技术业和现代服务业的创新型人才，缺乏懂经营、会管理的复合型人才;二是单一的技术和固化的技能导致这些劳动力不容易向其他产业转移，在一定程度上也影响了产业结构转换的速度。

（四）体制机制制约依然存在

⒈松原市作为石油城市，油气资源开发在对城市的发展建设起到巨大推动作用的同时，也在一定程度上制约了松原市的发展。很多涉及油田方面的问题，地方政府协调能力有限，例如在土地归属问题上，油田作业区和相关企业因为历史的原因，拥有大量的土地，但很多位于城市的中心或发展的黄金地段，因此搬迁置换难度很大，影响了投资环境。

⒉对于石油经济的依赖，形成了等、靠、要的惯性思维。谋划地区发展、促进就业、改善民生、加强城市建设，往往首先想到的是油气企业，全民创业氛围不浓、措施不力，其结果是：松原市市场经济主体发育不良，市场体系建设相对滞后，市场规则有待完善，有利于全民创业的市场环境尚需营造。

（五）经济发展方式尚未从根本上发生变化

转型发展包括发展方式转型，即由粗放式向集约式转变。松原市单位GDP能耗水平比较高，虽然2013年万元GDP综合能耗降低率为3.91%，全市化学需氧量（COD）排放量6.3627万吨，比上年下降2.8%;氨氮排放量0.4958万吨，比上年下降5.76%;二氧化硫（SO2）排放量3.81万吨，比上年下降1.4%，氮氧化物排放量控制在4.68万吨，比上年下降0.42%。从纵向看，在节能减排方面已迈上了新台阶，但与合理控制能源消费总量，节约能源，提高能效的要求尚有差距，可持续发展压力很大，生态建设和环境保护任务繁重。

（六）促进转型发展的政策支持不够

资源城市转型发展是一个系统工程，离不开政策支持，包括鼓励发展接续替代产业支持政策、提高矿产资源补偿费政策、支持转型发展的专项转移支付政策等。近年来，促进资源型城市转型发展的文件陆续出台，但宏观性政策居多，具有针对性和可操作性、实效性强的政策较少，影响了资源型城市转型发展的积极性。

三、松原市资源型城市转型发展带来的启示

（一）把握资源型城市发展规律，正确认识转型发展

⒈资源型城市要高站位地认识转型问题。要从观念上认识资源型城市转型发展规律，未雨绸缪，争取时间，主动转型。

⒉为避免陷入资源枯竭、城市衰落的困境，资源型城市要自上而下地转变发展理念，即由资源导向型思维向市场导向型思维转变;由单一主导型结构向多元主导型结构转变;由粗放型增长方式向集约型增长方式转变。在国家相关政策支持下，通过地方政府、企业、社会组织的共同努力，实现自身经济社会的可持续发展。这也是资源型城市为避免资源枯竭、主导产业衰落、支柱产业坍塌带来的诸多矛盾和问题，理应做出的转型发展选择。

（二）联系资源型城市客观实际，规划转型发展

⒈组织专家专项研究资源型城市转型规划，该规划要打破行政区划限制，按主体功能区和不同资源城市所处的发展阶段，设计“发展极”和转型方向、战略、重点。

⒉规划要结合本地资源、区位、产业基础、技术人才等实际，打破长期发展中形成的地区发展的路径锁定模式，高站位、高起点，具有前瞻性、战略性、可操作性。

⒊在规划中，要继续强化资源主导产业，将资源优势转化为经济发展优势，同时选择有生命力、可持续的接续替代产业，拓宽城市经济社会发展渠道;通过培育和发展新的龙头企业，进而培育新的产业链、产业群，打造新的经济增长极。重新定位地方经济在市场中的发展方向和路径，实现产业结构升级优化，使城市经济不再单纯依赖某种资源。

（三）完善政策体系，促进转型发展

⒈需要自上而下的政策供给。一是继续深化资源价格改革，加大对资源型城市专项转移支付力度。在传统的利益分配机制下，资源型城市长期受到国家对资源型产品价格的限制，资金利税率很低，资本积累和产业转型发展受到制约，地方财政捉襟见肘，对遗留问题更是有心无力，现有的财政转移支付制度也缺少补偿资源地区历史欠账的渠道。资金短缺是这些地区共同面临的问题。所以，应建立“利益分配共享机制”，促进资源开发收益向资源型城市倾斜。提高对资源型城市的返还比例，设立资源型城市环境补偿资金，增强资源型城市自我积累和自我转型能力。二是建立“接续替代产业扶持机制”。建议在重大项目建设布局上给予倾斜，国家在制定产业政策和产业规划时，建议优先考虑资源型城市转型发展的要求，对国家调控和安排的有利于资源型城市转型的重大产业项目，在布局上向资源型城市倾斜;对符合条件的接续替代产业龙头企业在项目审核、土地利用、贷款融资、技术开发等方面给予支持，引导资源型城市因地制宜探索各具特色的产业发展模式。三是尽快建立可持续发展准备金制度。专项用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业和解决企业历史遗留问题等。应提高矿产资源补偿费数额，扩大地方留成比例，增量部分数额返还资源所在城市，用于区域可持续发展和矿产资源勘探开发。四是针对不同资源开发阶段的资源型城市区别对待。出台侧重点不同的促进产业发展、就业与社会保障、经营环境改善、财政税收、生态环境治理、贫困救助等支持政策。

⒉需要研究和用好用足相关政策。一是在资源勘探开发方面。应抓住当前国家正在实施“找矿突破战略行动”的有利时机，加大地质找矿力度。充分利用既有的技术、人才、设备优势，开发利用区外、境外资源，为本地资源深加工产业寻找有关原料后备基地的政策，实现资源的规模开发和集约利用。利用好资源产地储备补偿机制和森林生态效益补偿制度的相关政策。二是在构建多元化产业体系方面。支持资源优势向经济优势转化，有序推进资源产业向下游延伸，大力发展循环经济。推动炼化一体化、煤电一体化项目的发展，支持成长型城市打造若干产业链完整、特色鲜明、主业突出的资源深加工产业基地。三是在“中央预算内投资专项”方面。争取资源型城市吸纳就业、资源综合利用、多元化产业培育和独立工矿区改造试点的中央预算内投资专项;争取国家对历史遗留矿山地质环境问题恢复治理的资金支持。争取项目审核、土地利用、融资服务等方面的支持。

（四）采取必要措施，落实转型发展

⒈加强对资源型城市转型发展工作的组织领导。根据转型发展工作要求，设立一个专业性、政策性、协调性强的专门机构，负责筹划、推动、协调、监督转型工作，以便落实责任主体，确保规划提出的各项任务落到实处。

⒉加大转型发展的宣传力度。转型发展是资源型城市可持续发展的战略性选择，要上下同心，齐心协力，要采取多种形式、全方位地宣传资源型城市可持续发展的重要性，调动社会各方面的积极性、主动性，形成人人关心可持续发展、全社会支持转型工作的良好氛围。

⒊加强基础设施和软环境建设。一是要加快城镇基础设施建设，加大旧城区改造和新城区建设力度，健全生产、生活、居住和休闲功能区，完善城市功能;二是要转变政府职能，创新行政管理方式，在转型发展中大胆向社会组织分权，强化政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能，提高政府的公信力和执行力，构建和完善严格的“确责、履责、问责”责任体系，营造良好的发展氛围，为资源型城市吸引外来投资，实现可持续发展提供强有力的保障。

⒋营造有利于人才培养和成长的环境。一是树立科学人才观，建设转型发展所需的各类人才队伍，力求用好现有人才，稳定关键人才，引进急需人才，提升其整体素质和创新能力，满足资源型城市对人才的多元化需求。二是进一步完善养老、医疗、失业等社会保障制度，使企业各类人才在转换就业岗位时进退有据。三是大力推进专业技术人才和管理人才的培训与交流工作，解决发展接续产业需要的人才缺口问题;大力促进重点企业、重大科研项目、重大工程与高等院校、科研院所的技术、人才对接，采取专利提成等奖励措施，鼓励科研人员为转型发展做贡献。

⒌加强生态环境建设。尽快形成资源型城市环境保护投入机制，积极盘活市场资源，逐步形成政府主导，多元投资，企业经营的市场运行机制。制定和完善生态环境补偿政策，探索并推广环境改善模式和技术。全面实行环境治理恢复保证金制度，严格按照提取标准收提并纳入税前生产成本，专户管理和使用。实现经济效益、生态效益和社会效益的协调统一。

（五）创新体制机制，保障转型发展

应通过深化改革，进一步规范资源开发行为方式，建立与资源开发、资源产品需求相适应的资源勘探投入机制;加大资源产业收益分配改革力度，建立利益分配共享机制，从体制上理顺资源产业条块关系;健全调控监管机制，完善法律体系，不断深化国有企业管理体制改革，培育适应竞争要求的市场经济主体;建立中央政府、省、地市政府大型资源企业之间的协调机制;建立反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本等资源性产品价格形成机制。

【参考文献】

[1]国务院关于印发全国资源型城市可持续发展规划（2013-2020年）的通知[Z].

[2]松原市资源型城市可持续发展规划（2009年—2020年）[Z].

[3]白延波，林宏.松原：一座资源型城市的“华丽转身”[J].瞭望，总第223期.

（责任编辑：高  静）