金融消费者权益保护路径探析

王书碧(中国人民银行拉萨中心支行，西藏 拉萨 850000)

加强金融消费权益保护，是后危机时期各国金融监管当局反思和改革的重要内容。2012年全国金融工作会议明确指出，要“把金融消费者权益保护放在更加突出的位置，加强制度和组织机构建设，加强金融消费者教育”。反观我国经济金融发展，虽然受到金融危机的影响不如欧美国家强烈，但金融机构因追求利润而损害金融消费者权益的现象普遍存在，因此，我国金融监管部门关注并研究金融消费者权益保护路径问题。

一、金融消费者的概述

加强对金融消费者权益保护，维护金融体系长期稳定运行，已成为金融危机后世界各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容。但目前我国对金融消费者概念并未明确，存在诸多争论。

(一)金融消费者的概念

目前，“金融消费者”在我国还不是一个法律概念，其定义在政府和实务中仍存在诸多争议，内涵和外延也并不明确，其争论的焦点主要集中在两点:一是金融消费者的主体是否仅限于自然人;二是购买投资性金融产品的消费者是否可以称为“金融消费者”。

针对这两个关键问题，笔者认为，首先，金融消费者仍属于消费者范畴，应具备消费者的“主体是自然人”这一基本特征;其次，“投资者”是传统证券法理论中的重要概念，通常是指具有一定资金来源、从事投资活动，对投资收益享有所有权并承担投资风险的社会成员，包括机构投资者和自然人投资者。我们把在银行存款，或者与保险公司签订保险合同的个人描述成消费者可能没什么困难，但是当我们将投资者也视为消费者时往往面临障碍。且由于投资者本身有诸如《证券法》、《证券投资基金法》等法律法规的保护，从近期看，应主要以非投资者的金融消费者保护为主。故金融消费者应被定义为“购买或使用金融机构提供的金融商品，以非投资为目的，当前或曾经享受过金融机构提供的金融服务的自然人”。此外，从长远看，金融消费者不应仅包括当前正接受金融服务、购买金融产品的个人消费主体，也应包括当前潜在的交易主体和与金融机构曾有过业务关系的个人消费主体。

(二)金融消费者特殊权益内容

一是金融消费者信息权。金融领域，信息的准确和快捷显得极其重要。快速的了解金融市场信息有利于消费者做出正确的判断和决策。尤其在证券市场上，信息正确和快速抵达消费者的重要性尤其明显。在消费过程中，信息是天然不对称的，在金融消费过程中，由于经营者和消费者对交易本身的认知有偏差，他们的矛盾就会尤为突出。作为金融消费者必须要对自己的消费负责，在消费以前有权对自己即将消费的产品进行全面的了解，并且运用自己本身拥有的金融知识对掌握的信息进行分析后，再决定消费。

二是金融消费者隐私权。和普通的隐私权相比，金融隐私权大多数涉及到财产属性，具有商业机密性和信息技术保密性的特点。这些信息可能会关系到金融消费者的重大财产安全，所以金融消费具有信息保密性。作为金融机构，要做到为消费者保密。在不侵犯国家安全和重大公共安全问题下要绝对保密。消费者自身也要对自己的信息保密负责，合法保护自己的权益。

三是金融消费者权益的特殊性。由于金融消费的复杂性和信息不对称性使得金融消费与其他消费相比更加具有独特性。金融消费的标的是无形的。金融消费的风险并不存在于对购买者的人身伤害上，而是对购买者的财产损失，并且这种损失虽然也是实质上的损失，但却是在无形中流失的;金融消费的内容不易识别。金融产品是信息的集合，非常复杂，需要专业知识来识别。否则亲眼看到信息，消费者也无法判断消费内容;金融商品种类繁多，内容复杂，不易于理解。金融消费中的各种金融机构开设业务不同，比如保险，银行，证券等，他们提供的种类繁多，各个大的种类下又有很多小的分类。

(三)提出金融消费者概念的意义。“金融消费者”概念的提出，是对原有的消费者理论的补充和修正，促使消费者受保护的范围进一步扩大，这是在消费者理论上的一次有效探索。另外，该概念的提出，也提高了金融消费者的权利保护意识。在以往的金融投诉保护的案件处理过程中，投诉者都是依托民法进行利益诉求的，但是根据民法中的平等原则，时常忽视金融消费的特殊性，进而导致金融消费者本人也对自己的合法权益不清楚、不了解，更加不知道要如何维护自己的权益。金融消费者概念的提出明确了消费者的地位和权力，增加了消费者对金融市场的信任感，更有利于在实际行动中对自身权益的保护。

二、我国金融消费者权益保护工作现状及面临的困境

随着经济的发展，人们的金融消费不断增加，与此同时，金融消费索赔事件、金融服务类消费投诉不断上升，这种情况对我国金融业持续、健康、稳定发展造成了不利影响。现通过以下的阐述、分析来进一步了解我国金融消费者权益保护工作现状及面临的困境。

(一)我国金融消费权益保护工作的现状

我国历来重视保护金融消费者权益，尤其是2008年全球金融危机以来，更是把金融消费者保护工作提升到了一个新的高度。2011年以来，人民银行、银监会、证监会、保监会(简称“一行三会”)分别成立了金融消费权益保护局、银行业消费者权益保护局、投资者保护局、保险消费者权益保护局，根据各自职能范围开展银行业、证券业、保险业以及跨行业、跨部门的金融消费者保护工作，属于一种分业监管下的“内双峰”保护模式，标志着中国在分业监管格局下开始逐步探索完善金融消费者保护体系，并以此为契机，我国金融消费者权益保护工作平稳起步并进行了有益探索，取得了一定进展。

一是着力加强制度规划。金融消费者权益保护工作是一项新工作，要开展好这项工作，制度必须先行，才能保证金融消费者权益保护工作有法可依、有章可循。人民银行出台了《中国人民银行关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》、《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法(试行)》等文件，并积极参与《中华人民共和国消费者权益保护法》等法律的修订工作，银监会、证监会、保监会等部门也发布了一系列规范性文件，为保障各项工作的开展提供了良好的基础。

二是积极构建金融消费纠纷受理、处理体系。金融消费者纠纷解决能否得到公正合理的解决是人民群众评价金融消费权益保护工作的最直接依据。各金融监管部门近年积极推进金融消费者纠纷受理、处理体系的建设，设立金融消费者投诉热线电话，不断完善各类金融纠纷解决渠道和受理、处理机制。如:人民银行12363金融消费权益保护咨询投诉电话于2013年3月陆续在全国范围内开通，2014年，人民银行全系统受理金融消费者投诉16535笔，受理咨询146436，基本得到较好处理。保监会12378保险消费者投诉维权电话于2012年4月陆续在全国开通，2014年，保监会12378投诉维权热线全国接听总量238401个，同比上升49.29%;接通率97.30%，群众满意度98.50%。同时，各金融消费者权益保护部门的管理系统、网站、微信等渠道的建设也在全面推进，金融消费纠纷非诉解决机制等新型纠纷解决形式在部分地区开始试点推进，从而有效扩大投诉受理、处理的覆盖面，改善金融消费者纠纷处理效率。

三是有效开展金融消费者教育工作。金融消费者教育可以帮助消费者提高选择能力和自我保护能力，做好金融消费者教育工作有利于扩大金融服务受众面，提高金融包容性，使更多的金融消费者享受金融业改革发展的成果，促进整个经济社会和谐发展。金融监管部门、金融机构、新闻媒体、地方政府及非盈利组织等社会多方力量均积极参与金融消费者教育工作，如人民银行自2013年起每年9月份开展“金融知识普及月”活动，联合各方力量，开展了多种形式的金融消费者教育活动，切实起到了普及金融知识、提高金融消费者风险责任意识的作用。同时，各金融监管部门积极督促、引导金融机构把开展金融消费者教育积极纳入其自身的发展战略、机构文化和日常经营中，在经营活动中开展的日常性、持续性的金融消费者教育活动，帮助消费者学习金融、了解金融。

四是不断健全金融消费者权益保护监督检查机制。健全监督检查机制是深化金融消费者权益保护工作的重要抓手，是促进金融机构完善金融消费者权益保护机制、提升金融服务功能的有力保障。人民银行金融消费权益保护局先后组织个人金融信息保护和银行卡领域的金融消费权益保护专项检查活动，通过检查有效督促金融机构对个人金融信息保护和银行卡领域金融消费权益保护方面存在的问题进行整改，进一步完善产品设计和内控制度。银监会适时发布风险提示，组织开展信用卡格式合同不合理条款自查自纠，督促化解保险代理纠纷等。证监会从市场准入和退出方面强化中小投资者保护，组织对上市公司投资回报及承诺履行情况开展专项治理。保监会扎实开展财产保险理赔验证和寿险销售误导治理工作。同时，各监管部门积极推动行为监管理念的实践，研究探索金融产品干预、金融消费者权益保护评估与评价机制等新形式的监督检查活动。

五是金融消费者权益保护环境日益完善。金融机构也越来越意识到金融消费者权益保护的重要性，从制度建设、产品设计、服务优化、投诉受理处理、金融教育等多方面加强金融消费者保护，逐步将金融消费者保护转化为增强自身竞争力与失去业务可持续发展的内在动力和要求。此外，包括行业自律组织、地方政府、新闻媒体等机构也逐步参与到金融消费者权益保护工作中，多层次地开展各种形式的金融消费者权益保护活动，全社会的金融消费者权益保护环境日益好转和完善。

(二)新形势下面临的困境以及薄弱环节

一是经济转型的艰巨性加大了金融消费者保护的难度。实体经济领域中经济发展方式偏颇以及经济结构扭曲的状况可能需要长期解决。金融业必须坚持改革发展导向，在去杠杆、去泡沫和回归实体经济过程中保持自身健康发展。去杠杆化是中国经济发展的一个必经路径，但是现在去杠杆并没有完成，在一定意义上还在提高。殷鉴不远，肇端于美国的次贷危机就是金融机构盲目高杠杆扩张并忽视金融消费者还贷能力的结果。

二是互联网的安全性堪忧影响了金融消费者保护生态。互联网金融虽然号称是一种金融创新。但本质还是金融，与传统金融一样，必然伴随着风险，而且金融的核心就是管理风险。正如2013年诺奖得主席勒所言，2008年全球经历百年不遇的金融危机，在蒙受重大损失的同时并不能将此次危机归罪于金融技术，互联网金融疯狂的背后潜藏着重大的金融风险，获利与狂燥使互联网金融的利益攸关者忽视风险也忘记了历史教训，正如黑格尔所说:“人类历史中所得到的教训就是:人类从来不记取历史教训。”

三是“泛金融”使金融消费者保护变得极为复杂。“泛金融”，如第三方支付、P2P、影子银行、理财产品、网络信贷、电子银行、手机银行等。金融产品设计日趋复杂，在不断满足金融消费者需求的同时，也出现了相当多侵害金融消费者权益的事件，对金融监管层如何在鼓励和支持金融创新、保护金融消费者之间取得平衡提出了挑战。对这类模式，迫切需要针对金融消费者权益保护对监管架构做出调整。但现实中，监管者都愿意做加法而不愿意做减法，都愿意做好人而不愿意做恶人，这些违反规律做法的后果是累积了较为严重的金融风险。

四是系统性风险和区域性风险对金融消费者保护的影响。影子银行体量巨大，目前市场估算是22万亿元到36万亿元，影子银行体系已经形成了非常庞大的规模，中国虽然加强了对影子银行的监管力度，但并没有从根本上解决问题，而仅仅是稳定了短期局面。影子银行的金融风险主要存在于地方政府融资平台企业、房地产企业、“两高一剩”行业的企业、僵尸企业等。但若未来经济下行，原有增长模式难以为继，高负债形成的债务必然要引发金融风险。一个难题是，金融消费者或多或少地参与了影子银行，消费者对刚性兑付还缺少心理及实际的准备。

三、加强我国金融消费者权益保护的有效路径

危机后，我国对金融消费者保护的重视程度明显提升，在“一行三会”成立了四个金融消费权益保护部门，根据各自职能范围开展银行业、证券业、保险业及跨行业、跨部门的金融消费权益保护工作。但与美、英等发达国家相比，我国金融消费权益保护工作仍处于起步阶段，任重而道远，我国金融消费者保护政策仍需继续健全和完善。

(一)尽快制定出台金融消费者权益保护的专门法律

我国现阶段面临的最大问题是没有金融消费者权益保护的专门立法。当前，我国现有的金融法律制度落脚点仍主要放在对金融机构的监管方面，主要关注如何加强对金融机构外部监管机制和内部治理结构改革，以维护金融稳定和促进经济发展，而对金融消费者权益的保护尚未及时出台相应的法律制度。《商业银行法》《保险法》《证券法》等金融立法中虽然也在其立法宗旨中写入保护存款人、投资人等金融消费者利益的内容，但是真正规定消费者权利、具有可诉性和可操作性的民事规则在具体条文中却十分少见。与此同时，由于金融消费者、金融商品不同于一般消费者、一般商品的特殊性，《消费者权益保护法》、《产品质量法》中也没有金融消费者保护、金融服务质量等方面的规定，这导致了金融消费者保护机构缺乏执法依据。当务之急，应尽快制定出台金融消费者权益保护的专门法律。

(二)加强信息披露与事先干预相结合

加强和改善信息披露是金融消费者保护的基础，是解决信息不对称问题的关键。从金融监管当局受理金融消费者投诉情况看，金融机构信息披露不充分是金融消费者投诉的主要原因之一。因此，继续强化对金融机构的信息披露要求，使金融消费者能够在获取全面信息的基础上做出理性消费决策，仍是防止市场失灵的主要措施。但由于金融消费者存在认知偏差，即使在信息披露充分的情况下，金融消费者仍容易错误购买不适当的金融产品而遭受损失。这对我国金融监管部门提出了更高的要求，金融监管部门在加强和改善金融机构风险披露的基础上，在必要时还应采取金融产品管理前置的措施，进行事先干预。通过金融产品管理前置、禁止误导性的金融产品和服务市场上推广等措施，实现产品的销售范围与目标客户相一致，产品的功能和预期相符等目标。

(三)健全金融消费者权益保护工作体系

目前国内金融一体化的趋势下，银行、证券、保险各金融业务的边界逐渐模糊，综合经营日益明显，这种分业监管模式势必会造成金融消费者权益保护监管真空或交叉监管。解决这个问题的方法是建立健全金融消费者权益保护工作体系，加大金融消费者权益保护协调力度，“一行三会”、工商部门、消费者协会之间要加强联系，探索建立信息畅通、沟通及时、运转高效的协调工作机制。各监管机构要与司法机关加强合作，研究出台“诉调对接”有关制度的可行性。此外，要研究建立中央与地方政府间信息共享、妥善处理金融纠纷、应对金融消费者群体事件等方面的分工和合作机制，以此来共同保护金融消费者权益。

(四)完善金融消费者纠纷解决机制

目前，建立金融消费者纠纷解决机制主要有两种方式:一是在金融机构内部建立投诉处理机制;二是建立独立的第三方非诉解决机制。但由于金融机构与金融消费者在发生消费纠纷时处于对立位置，金融机构内部处理机制很难达到预期效果。因此，下阶段完成金融消费者纠纷解决机制的重点应放在成立独立的第三方非诉解决机制上，“一行三会”应在现阶段试点的基础上，探索建立可持续的工作机制。

(五)加快推动普惠金融发展

从我国的国情看，突出问题是基层金融基础设施建设比较薄弱，金融服务的覆盖范围还相对有限。因此，我国金融消费者保护工作还是需要更多地推动普惠金融发展，通过负责任的金融创新活动，不断扩大金融服务的覆盖面和渗透率，使欠发达地区和社会低收入消费者能够以合理的成本获取较广泛的金融服务。一是要探索建立有中国特色的普惠金融指标体系。推进普惠金融指标体系建设工作，借鉴国际先进经验，进一步完善符合我国国情的多层次普惠金融指标体系。二是要加快金融基础设施建设，通过推出银行卡支农惠农项目、农民工银行卡特色业务等优化基层金融服务环境，满足农牧民金融服务要求。三是要鼓励金融机构积极运用现代科技手段，推动开展移动金融服务工作。移动金融能有效突破金融价值流通中的时空限制，是满足人民群众对安全、便捷金融服务工具需求的重要途径，各金融机构要积极开展移动金融创新工作。

(六)提高金融消费者教育的有效性

金融消费者教育可能帮助消费者提高自我保护能力。尤其在互联网金融不断发展的新形势下，通过有效的金融消费者教育，消费者可以避免成为金融诈骗和欺诈的受害者，也可以降低由于金融知识匮乏而不当消费的概率。在我国，

提高金融消费者教育有效性尚处于起步阶段，下一步要努力完善金融消费者调查机制，就消费者群体的不同特点开展有针对性的金融消费者教育，不断提高调查覆盖面，以使更多金融消费者群体的需求和期望得以体现，特别是要了解金融服务中弱势群体的需求，开展更有针对性的金融消费者教育活动。

［1］焦瑾璞，2013年，《金融消费者概念的内涵与外延》，《中国金融》第8期.

［2］李瑞红，2012年，《金融消费权益受到侵害的表现、成因及建议》《金融会计》第7期.

［3］鄢莉，2014年，《金融消费者保护的困境溯源与路径探析》《辽宁经济》第12期.

［4］田俊领，2013，《浅议我国金融消费权益保护问题及对策》《金融理论与实践》第9期.