普通发票在日常管理环节中存在的问题及防范对策

◎文/黄晓香 徐 萍 郭春钢 段智晓

一、普通发票在管理各环节普遍存在的问题

（一）发票发售环节潜在风险

近几年，为简化企业办税手续，税务机关推行了先办后审制度，企业在办税窗口递交相关资料后，便可领购一定数量的发票。之后，税务局有关部门、相关人员根据审批流程、权限、时间要求，再对企业递交的资料逐一进行转办、审核、批准，待纸质批件审批和系统审批全部结束后，才能认定该企业是否具备领购发票资格及数量。如发现申领企业不符合发票领购资格，税管员必须先做相应的纸质申请，根据审批流程由管理所、税管科相关人员和分管领导回转、审批后再移交办税大厅，由大厅人员对先期发售发票的纸质批件、津税系统同时做注销处理。同期，税管员也在“税管员平台”重新“发起”办理发售发票任务的修改撤回，最后，由税管员按照有关要求向企业追回已发售的空白发票。如企业符合领购发票资格，一个时期内按企业经营规模及相关规定，设定企业每月领购数量上限，旨在防止企业随意领购发票，造成发票管理的失控。假如所领购发票在规定时间内没有完全使用，所余发票要及时到税务机关进行缴销。

从上述发票发售流程看，如果企业 “不符合发票领购资格”，从企业先期领购发票，到税管员向企业追回已发售的发票，税务机关审核、审批阶段所造成的时间差，无疑会造成发票使用监管上的盲区，假如先期领购发票企业携票走逃，那么这些发票所带来的损失也就无法挽回。

对于符合领购发票资格的企业，假如某一阶段企业业务少、发票使用量较小，企业多领购的发票只对存根联打印，然后将虚假信息上传税务局，或集中一段时间领购发票后与税务机关失联等。这些发票或空白发票联一旦流入市场（或某些人手里），那潜在的税收风险也将不可估量。

（二）发票缴销和验旧环节存在漏洞

本市地税系统使用通用机打发票后，企业一般每月底将当月开票信息上传所属税务机关，税务机关办税大厅再按照发票存根联信息进行验旧、销号，然后才能发售新的发票。发票窗口查验发票，一般只注重发票存根联信息与企业上传税务机关信息的核查、比对，却忽略了企业经营状况与发票使用数量之间是否合理、开出的发票是否存在大头小尾、是否存在虚开和非法代开等问题。这些问题都会从不同侧面、不同程度影响和制约税务机关税收征收的质量。

（三）对领票企业非正常纳税申报后的监管不到位

个别因经营不善倒闭且又不清税的企业，或集中一段时间领购发票后走逃的企业，往往会出现非正常纳税申报，其手中已使用和尚未使用的发票也不到税务机关缴销验旧。对于这类企业手中已使用和尚未使用的发票情况，税务机关不仅难以准确掌握，而且也没有更多精力、更有效的手段及时追查、追缴。这部分企业一段时期的税款不仅无法清缴，其手中的空白发票如果再出现对外虚开、非法代开甚至出售等问题，也将会给国家税收带来更大损失。

（四）发票的日常监管存在空白点

基层税务所、管理所以及税收管理员平时对管辖企业领购发票使用情况监管不到位，特别是发票开具情况与所填写业务是否真实、与资金流向是否一致、发票全部联次是否一次性如实开具等情况，税务相关人员不能及时、全面地了解和掌握，并适时进行有效的监督；对具有征收管理监控功能的纳税评估，其评估指标和模型中未单独设置发票使用风险评估系统，纳税评估出现风险预警的，也没有发票风险提示信息等，对发票的监管缺少一道电子监控环节；纳税评估部门与税务所之间还没有做到充分的信息交流、反馈，纳税评估风险应对环节，主要是采取税务函告或税务约谈方式向评估对象核实有关情况，若发现纳税人有严重税收违法行为的，则转交税务稽查部门处理。但这些情况基层税务、管理所及税收管理员不一定了解、掌握，涉税问题是否与虚假发票有关等也及时获得。同时，基层税务、管理所或税管员所发现的发票违纪问题也不能与评估部门的评估指标对接。这种工作机制对税务、管理部门来讲，不利于配合评估人员实地核查，不利于辅导企业日常发票自查和监管。

二、存在上述问题的原因分析

（一）部分税务人员管理经验少、责任心不强

近几年，各办税大厅领购、验旧发票窗口普遍是新入职人员轮岗，尽管上岗前都进行了业务培训，但了解、把握发票使用和监管过程中易出现问题环节的经验还不足，应对能力、应对措施还比较缺乏；个别工作时间较长的窗口工作人员或税收税管员，发票验旧一般只对发票存根联信息与企业上传信息进行核对，不愿到企业实际经营地核实具体情况，也不愿与受票方联系核实业务真实情况等，这就不可避免地导致一些企业在发票使用中出现各类违规现象。

（二）发票信息的核查难度较大、成本较高

对发票具有监管责任的有关税务人员，往往担负着不同税收环节中的多项职能，在做好其他工作的同时，去逐一核查管辖内企业相关发票信息显然难度较大，而且也不现实。即使税收管理工作平台出现发票开票数额与收入不匹配等预警提示，相关税务人员也会因其他任务重、时间紧和出行不便等因素，无法逐一实地核查。再加上发票信息涉及单位多、涉及地域广、核查时间长、相关手续庞杂等问题，发票逐一核查的时间成本、经济成本、效率成本等也会相当昂贵。

（三）发票监管措施不完善、不细致

对企业发票使用过程中的监管，没有一个详细、明确的监管措施和方法，发票检查（主要是日常检查）也没有时间的要求和明确的标准；税务所、管理所日常发现的发票违规信息不能及时录入税收管理工作平台，也未与发票申购资格、领购数量等挂钩；未将企业的发票违法数据信息、发票监控情况等列入企业纳税信用度的考核指标和及时向社会曝光等。从税务机关自身来说，具有发票监管职能的部门，相互之间沟通交流不够，信息共享程度不高，没有形成齐抓共管的态势。

（四）税务人员执法中的强制措施较少

征管法赋予税务人员可以采取强制措施的，主要是针对“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的”。对存在重大涉税疑点但已“失联”或以各种借口不提供相关资料、边应对检查边隐匿资产和相关资料的企业，税务人员没有更有效的强制性措施进行“刚性”执法。特别是对“软暴力”抗拒执法者，更多的是采取宣传税法规定、责成配合检查等措施。税务人员即使知道相关资料、涉税证据等藏匿的地方或相关人员身上，也没有权力采取搜查、搜身以及其他强制性手段取得。对故意“失联”或携票走逃的企业，就更没有办法及时采取强制措施阻止或控制，这种行为所带来的危害进一步扩大。

三、针对上述问题的对策、建议

（一）提高企业自开票领购“门槛”

为避免一些不法分子利用“先办后审”制度“囤积”发票等违规行为，对需要领购自开票的企业，要按不同行业提高领购发票的资格条件，特别是对初次领购自开票的企业，要限定初次领购发票的比例和数量，并对其经营地、主营业务及经营规模等重要信息进行实地核查、核实。对正常领购使用发票的企业，税收管理员要定期对发票使用情况进行跟踪和调查，根据企业发票使用情况（包括使用数量、范围和有无违规使用等）决定今后一段时期企业发票领购数量是否增加或减少。对申请增加领购自开票的企业，要在审核相关资料的同时，综合考虑企业纳税信用等级、企业涉税风险指标评估情况，责成相关税务所、管理所和税管员实地进行调查核实等，在确保资料审核、实地核准、综合评定同步进行的基础上，高效、精确地做好发票领购各环节的审查审批，并及时按审批权限修订税收管理系统发票领购数据。

（二）发票验旧要对发票信息进行延伸核查

发票验旧是发票监管的关键环节，是对领票企业已开具和未开具发票情况的核查核对，也是发现和遏制虚开、非法代开发票的重要手段。鉴于目前发票信息量大，难以全面核查等实际，建议有关管理部门在对开票信息与企业上传信息比对的同时，可以通过电话、实地、约谈等形式对发票信息进行抽查，重点是发票开具金额与账上记载收入是否一致、付款方（受票方）所持发票上的信息与存根联信息是否一致、发票填写的业务是否真实等。同时要注意对企业作废发票、开具红字发票信息真伪的甄别、查验，防止个别企业利用作废发票、开具红字发票进行虚开或少记收入等问题。

（三）进一步完善对企业的考评与惩戒机制

要把企业虚开发票、违法代开发票、跨区域使用发票和领购发票后非正常纳税申报、携票走逃等违法违规行为，纳入纳税信用等级考评指标，并将这种违法违规行为列入企业“黑名单”定期向社会公示、曝光。对有发票违法行为的企业法人代表、主管财务人员，要区分责任、依责进行惩处。特别是性质恶劣、危害较大的发票违法案件，还要在企业法人代表和财务主管的个人征信系统中加以注明，一定时期内限制该企业经济活动和相关涉税事项等，并建议财政部门取消该企业有关会计人员的会计从业资格。

（四）要赋予税务检查人员一定的行政强制措施权力

行政强制措施是行政机关取得直接证据、查明违法事实、查获违法当事人的行政手段，是行政机关正确处理案件关键环节。对于一些不配合税务检查、隐藏证据、携票走逃或“软暴力”抗拒执法的行为，除协调公安部门配合检查外，要赋予税务检查人员一定的行政强制措施权力，特别是对一些直接证据可能灭失的情况下，税务机关可以强行搜查或查封藏匿的场所等。税务人员在检查过程中遇到紧急情况，需要当场实施行政强制措施的，允许税务人员按照 《中华人民共和国行政强制法》第十九条规定先行权、再报批，确保相关涉税证据不被损毁和避免国家税款的无为损失。