“三证合一”登记制度下税收征管的机遇与挑战

◎文/董凌霄

一、“三证合一”为提升税收征管质量带来的机遇与挑战

（一）机遇凸显

按照天津市政府统一部署，自2015年3月23日起本市新设市场主体在全市范围内实行营业执照、组织机构代码证、税务登记证的“三证合一”登记制度改革，设立企业实现1天内办结三证。这不仅实现了市场监管、国税、地税部门的审批职能，也将相关职能部门紧密结合，增加了对话协作机会，提升了数据共享效率。

1.行政许可综合窗口统一受理，使三方数据共享更加全面。“三证合一”后，由于市场主体在市场监管部门登记或者变更的同时税务部门即可得知，因此信息获取十分及时。在当前的证照办理流程中，市场主体无法逃避三方监管中的任何一方，彻底实现了户籍信息的即时共享。

2.市场监管、国税、地税三部门协作管理更加紧密。联合办理证照已经将三方在户籍管理方面联系在了一起。为实现 “三证合一”业务办理过程能够真正“无缝对接”，三部门进行了多次磋商。这一良好的开端，将为税收征管带来难得的机遇。

3.税收征管更加高效。“三证合一”在方便纳税人的同时简化了税收征管工作流程，提高了工作效率。目前行政许可综合窗口设立登记过程中录入的信息可以通过信息系统数据交换直接录入税收征管系统，这一变化大大缩减了登记信息的工作量。

（二）挑战严峻

“三证合一”最终实现了证照办理环节的一窗办结，最大程度上方便了纳税人，但是也使得税务机关与证照办理人在此环节“失联”。税收政策的告知、税款征收的监管、违法行为的处罚全部后置于登记环节，税收征管风险明显高于政策实施之前。

1.户源管理面临挑战。在纳税人获得证照之后，税务机关所能获得的联系方式仅有地址与联系电话，而这些信息在行政许可综合窗口登记时是不进行验证的，基层税务所分配到户源后很多都无法联系。税收管理员对于失联户一不能补录、二不能删除，还要尴尬面对各项考核。在此种情况之下，难免出现编造虚假信息录入系统的行为发生，造成执法风险。另外，在各地政府积极招商引资的背景之下，大量空壳公司、零申报户、非正常户出现，这些公司往往使用同样的注册地址，而这些地址大多无从查找，即使找到了也不过是一间空办公室而已。税务机关没有任何监管权与处罚权，但是却要承担严格的征管质量考核任务，形成“责”与“权”的严重不对等。

2.税源控制面临挑战。“三证合一”政策实施以来，税源监控是税务机关面对的最大挑战。一是股权转让征税环节后置，严重影响税款征收率。以武清区为例，截至2015年6月份行政许可中心地税窗口台账中记载的办理股权变更的企业共计119家，而各税务所实际受理的股权转让业务仅有63家。目前，我们虽然掌握了企业进行股权转让的详细信息，但是落实到税款征收还存在相当大的难度。二是虚假房产土地信息，严重影响房产税及土地使用税的税源监控。目前在办理证照环节简化住所登记手续，取消实地核查流程，造成基础税收数据失真，给催报催缴带来较大难度，也为税源管理带来很大风险。

3.现有征管流程面临挑战。“三证合一”实施之前，税收征管所参照的服务规范并未考虑三部门联合的实际情况，部分要求在“三证合一”背景之下难以操作。一是注销时证照无法收回。“三证合一”最终的目标是从登记到注销全部由综合窗口受理，但是税务登记的注销流程复杂，需要清税，无法通过简单的申报要件来办理。在这种情况下，注销环节目前不能纳入联合审批。一直以来，纳税人注销税务登记证却不注销营业执照继续经营的行为时有发生，“三证合一”之前税务机关至少可以收回税务登记证，而“三证合一”之后，证照不能在注销税务登记环节收回，存在很大的风险隐患。二是注销迁移企业无法取得新工商营业执照。《纳税服务规范2.0》中变更后的营业执照是注销迁移企业办理注销的要件之一，也是管理员办理注销迁移的依据，但在“三证合一”背景下，纳税人需要先办理注销才能获得营业执照，流程出现了矛盾。三是纸质资料流转影响办税效率。登记、变更、注销各环节需要各类审批表，这些审批表往往需要很多部门签字。在武清区共有13个税务所，最远的河西务税务所甚至与北京相邻，远离行政许可中心的税务所从行政许可中心取件十分困难。这些审批表的流转不仅需要耗费很多人力物力，更主要是降低了办事效率。

4.征管考核机制面临挑战。目前的税收征管考核制度主要基于登记信息的完整率、申报率和非正常比率三个指标测评。之所以选择这三个指标，是因为数据容易取得、容易量化。但是税收征管是一个复杂且庞大的体系，仅凭上述指标甚至不能覆盖整个征管流程，而且在“三证合一”的大背景下，面对大量虚假信息，纵使管理员专业水平再高也无用武之地，何况每个基层单位都面临管户多，人员少的艰难境况。三个单一指标的考核制度存在局限性。

5.自由裁量权的执行面临挑战。众所周知，税收法律、法规的行政处罚限度是存在自由裁量权的，而自由裁量权的行使并没有太多规章限制。因此，不同地区、不同部门，甚至不同税收执法人员的处罚口径都不尽相同。天津市地方税务局制定的 《天津市地方税务局规范税务行政处罚裁量权办法》仅适用于地税部门，并不作为国税部门的规范性文件。在“三证合一”的大背景下，如果国地税对涉及税务登记的违法行为处罚标准不同，很容易使纳税人对税务机关的执法行为产生质疑，影响税务部门的权威性。

6.管理区域划分面临挑战。目前，部分区县和地区在税务登记变更事项上仍不能实现“三证合一”。究其原因，主要是地税部门的区域划分和国税、市场监管部门都不尽相同，而各分局只能对自己分局的纳税人进行变更操作。据了解，滨海新区市场监管部门只有一个统一机关，而地税部门就分为7个分局。另外还有很多区县交界处国税归一个区，地税归一个区，市场监管归另外一个区，税务登记、变更都无处着手。

二、应对“三证合一”的对策建议

（一）尽快完善“三证合一”系统平台，最大限度实现数据共享

“三证合一”要想顺利实施，建立一个完善的系统平台是最基本的要求。因此将各部门的系统尽快整合，实现数据正常流转是首要问题。一是影像采集信息应尽快实现数据共享。二是变更、注销流程应尽快纳入系统。

税务部门的税收征管平台也应该根据“三证合一”的实际需求尽快改善，将股权转让企业所得税管理纳入风险管理和后续管理的总体框架，嵌入统一的税收管理平台，形成征管合力。股权变更、地址变更、房产信息变更等环节，应该由管理员平台自动推送预警给相关人员，而不仅仅由行政许可中心工作人员定期传递台账来解决。

在综合平台尚不能办理税务登记注销的情况下，税务部门可以申请由综合窗口统一接受注销申请，这样即可同时收回证照。将津税系统内注销任务发起环节放在行政许可中心，任务发起后，管理员平台即可看到注销任务，管理员随即可以联系企业进行清税。注销审批环节完成后，行政许可税务窗口在流转单上确认传递给综合窗口。这样既确保了将注销完全纳入“三证合一”流程，也避免了税务登记注销而工商营业执照不注销的行为发生。

（二）加强信息质量审核，多部门协作控管

为解决“三证合一”制度给税收征管带来的困难，建议在充分方便纳税人的同时，应该尽快建立健全更加完善的协助控管制度。

首先，要利用多种途径对纳税人的身份信息、属地信息、联系方式、房产土地信息进行审核。目前，行政许可中心窗口已经有设备可以对法人身份证的信息进行校验。未来“三证合一”的实施应该朝着各类申办要件都能够通过各部门信息交流共享的方式进行数据校验方向发展。

其次，可以考虑在行政许可中心设置股权转让的税款征收窗口。“三证合一”之后税务机关最大的困扰就是股权转让的税款征收问题。就目前情形看，要求征税前置的可能性不大。如果仅凭管理员催报催缴，甚至等着纳税人登门报税，税务机关所处的位置就十分被动。如果将审核、征收相关税款的窗口设置在行政许可，既可以方便纳税人同步办理相关申报，也可以从形式上起到督促其申报纳税的作用。与此同时，要发挥好综合窗口和法人主体的作用。一方面，可以要求综合受理窗口发放股权变更涉税告知书，做好事前告知工作。另一方面，加强政策辅导宣传，提醒法人主体做好代扣代缴。当办理股权转让的纳税人习惯于同时办理涉税申报后，催报催缴的工作压力将大大降低，税款征收效率也会随之提高。

再次，要将涉税服务与税收执法有效整合，尽快将涉税行为纳入完善的社会征信体系中。对于提供虚假信息、违反税收法律法规的行为应该建立联合监管机制。目前的“三证合一”制度下，守信激励不足，失信成本偏低，变相损害了合法者的权益。只有维护法律的公平与公正，提高全社会的诚信意识才能真正将行政效能提高。

（三）进一步简化办事流程，弱化纸质资料流转

“三证合一”的实施很大程度上缩减了纳税人的办事成本，但是却增加了税务机关的工作难度。对于地理位置偏远的税务所，碍于纸质资料的取送困难，几乎无法按时限完成各项工作，整个过程要耗费大量人力、物力。纸质资料的流转、签字、盖章，实际上是一种对电子信息平台的不信任。因此，一方面要扭转传统观念，让税收征管信息化、科学化落到实处，另一方面要不断完善信息管理平台和信息管理制度，从根本上确立电子数据的权威性。如果征管流程尽可能脱离纸质资料的流转，则可以大大提高工作效率，节省工作成本。

（四）健全考核机制，建立分级分类管理制度

要健全考核机制，首先应健全税收征管机制。既然市场准入门槛彻底取消，那就应该将征管力量更多地放在税源控制上，而非无休止的查找失踪户、催促零申报这些工作上。分级分类管理就是要集中征管力量，管细大税源、管深中税源、管住小税源，而对于那些无实际经营，甚至一纸空照的空壳公司，无需投入更多力量。对于信息虚假、不按期申报的纳税人要让其承担失信后果，交由社会征信体系去约束，在这个过程中要加强国、地税双方的合作机制，双方应共同承担其监管责任。

（五）把握好自由裁量权，尽快统一国地税处罚政策

国、地税部门，应尽快商讨出台自由裁量权的指导性规范，便于基层执行。规范应明确处罚范围、金额，并建立相应沟通机制，以应对可能发生的行政复议，甚至行政诉讼。

（六）升级服务水平，更大范围实现同城通办

统一各部门的管辖范围显然难度很大。与其将边界划分清楚，不如扩大同城通办的范围，将“三证合一”的服务水平进一步升级，既有利于方便纳税人，又解决了区域划分不清的问题，从根本上提高行政效率。同时，应进一步优化管理员平台的功能，能够配合更大范围的同城通办，及时推送由登记、变更、注销等环节引发的相关预警信息，避免出现登记和管理脱节的现象发生。