芬兰职业教育绩效本位拨款体系探析

刘其晴+周谊

摘 要 作为基于单位成本的职业教育拨款体系的补充部分，芬兰职业教育绩效本位拨款体系于2006年全面实施。该体系由成果本位拨款和质量奖两部分构成，二者相互补充。成果本位拨款的发放以工作绩效指标为依据；质量奖则基于更大主题实体上的成就。绩效本位拨款体系对提升芬兰职业教育质量和吸引力起到了积极推动作用，对我国具有启示意义。

关键词 芬兰；职业教育；绩效本位；拨款体系

中图分类号 G719.531 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2014）25-0084-06

21世纪以来，芬兰职业教育和培训（VET）的吸引力稳步提升[1]。在诸多相关改革措施中，绩效本位拨款（performance-based financing）体系的引入与持续实施功不可没。2009年11月，在布鲁塞尔召开的《欧洲职业教育和培训质量保障参考框架（EQARF）》与《欧洲职业教育和培训学分（ECVET）》实施启动会上，欧洲职业培训发展中心管理委员会主席、芬兰教育部教育顾问塔里亚·里希迈基特别介绍了芬兰职业教育实施绩效本位拨款体系的成功经验[2]。此体系对我国当前职业教育改革不乏启示。

一、政策背景

通过拨款机制来调控职业教育和培训提供者（VET providers）的行为导向和价值追求，是芬兰职业教育政策改革的一贯传统。在芬兰职业教育和培训领域，绩效本位拨款体系的引入和实施是一个逐步深入和完善的过程，其动因和目标是促进芬兰职业教育和培训质量和吸引力的提升。20世纪90年代前，芬兰职业教育和培训质量难以适应急剧变化的国内外经济和社会环境，服务芬兰社会和国家经济的能力不强，吸引力不足，由此引发了芬兰职业教育和培训领域的一系列重大改革。其中，中等职业教育拨款的改革是重要内容。1997年，芬兰中等职业教育领域开始实施新的拨款政策。在新政策框架下，芬兰教育文化部对职业教育拨款负全部责任（除劳动力市场培训由芬兰就业经济部负责外）[3]，而款项的使用决定权则日益下放到地区和地方层面，由职业教育和培训提供者根据自己的办学实际独立支配。由于款项的具体用途没有受到限制，由此激发了职业教育提供者的办学活力和积极性。

在芬兰，大多数职业教育和培训机构由地方当局（local authorities）和联合市政委员会（joint municipal boards）维持。各种所有权形式的职业教育机构拨款实行同一标准。拨款总额的42%由政府承担，而市政当局则支付另外的58%。政府拨款涵盖学校本位（school-based）中等职业教育的费用，并为雇主提供培训补偿金，用于补偿工作场所的培训费用。职业教育和培训提供者（VET providers）根据芬兰教育文化部（Ministry of Education and Culture）确定的单位价格（unit price），接受法定政府转移款（statutory government transfer）和市政当局的拨款，以支付其办学费用。单位价格按支付100%的平均成本来计算，由每个职业教育提供者均分，允许不同教育领域间的成本差异。每个职业教育提供者单独考虑诸如教育任务、特殊需要教育供给和绩效等方面的因素。2009年，学校本位中等职业教育的费用为平均每个学生10000欧元（比前一年增加3.8%），学徒制培训费用是5500欧元（比前一年减少3.35%）。特殊需要教育机构平均费用是每个学生29000欧元，比前一年增加4.6%[4]。

在芬兰职业教育拨款中，法定拨款以单位成本（unit costs）、学生人数和具体领域、特殊任务所支出的费用为依据，其优势在于保证分配的公平，确保各年龄组有的平等教育培训机会；然而，在质量方面却关注不多且缺乏必要变革，从而影响了职业教育提供者的办学效率和积极性。基于法定拨款体系的不足，芬兰《1999-2004年教育和研究发展规划》提出要“改革芬兰职业学校拨款体系，提供更多激励因素，以促进职业学校更好地发展”[5]。芬兰《2007-2012年教育和研究发展规划》提出，“要加大对职业教育和培训提供者的拨款力度，要考虑工作的质量和领域，要为提升职业教育提供者的绩效提供激励因素；应加强绩效本位拨款体系，持续提升绩效的品质”。该规划同时确定，自2009年起，将绩效本位拨款纳入芬兰继续职业教育和培训拨款体系中；作为一种拨款体系和标准，要更多关注职业资格的授予[6]。2012年，芬兰教育文化部发布《教育和研究发展规划（2011-2016年）》，要求全面修订芬兰中等学校教育的质量标准，为绩效本位拨款体系的运行提供支持，强调在职业教育和培训领域的拨款改革中纳入更多激励因素，对职业教育质量提升者进行相应奖励[7]。

二、体系内涵

芬兰职业教育和培训领域引入绩效本位拨款体系的目标是：鼓励职业教育提供者遵循芬兰职业教育法律设定的重点，以发展目标为导向，改进职业教育和培训的服务质量及相关性，注重长远发展，不断提升职业教育和培训的质量、形象与吸引力。该体系也为职业教育提供者和教育管理部门提供信息方面的支持。

绩效本位拨款由基于绩效指标（performance indicator）的成果本位拨款（outcome-based funds）和质量奖（quality award）两个基本部分构成。如图1所示[8]，“基于工作成果”的三个指标即“影响”、“过程”和“员工”等在2011年进行了修订。绩效本位拨款份额接近职业教育全部拨款额的3%，因此，该拨款体系是对以计算为依据的政府拨款体系的补充，而非替代。在绩效本位拨款中，成果本位拨款占70%～90%，质量奖占10%～30%。二者共同形成了一个相互补充的体系，其中，成果本位拨款的发放以工作绩效指标为依据，源于国家设立的中等职业教育发展目标；质量奖则基于更大主题实体（thematic entities）上的成就[9]。

（一）成果本位拨款

在芬兰职业教育绩效本位拨款体系中，成果本位拨款的绩效衡量标准是关键因素，以具体绩效指标的形式呈现并进行计算。

1.制定绩效衡量标准的原则

为保障成果本位拨款分配的科学性、透明性和公平性，芬兰职业教育绩效衡量标准遵循一些基本原则：对成果领域衡量标准经过全面检查，指标尽可能具备相关性、可靠性和简洁性；衡量标准的计算来自统计资料；衡量标准组合后生成对职业教育提供者绩效进行描述的具体指标（index）；通过衡量标准和具体指标对不同职业教育提供者进行比较；通过地区和学生资料的标准化，考虑职业教育提供者的工作领域和区域性；对结果进行公布，并发布于互联网上[11]。

2.绩效指标的内涵

根据职业教育的发展需求和发展目标来界定绩效指标，定期搜集相关数据，运用数理统计技术进行分析与评估，并适时进行修订，以更好地对不同条件、不同领域和学科（branches）作出反应[12]，是芬兰绩效本位拨款的重要机制。

芬兰于2002年开始使用的绩效本位拨款标准由影响、过程、员工三者构成。每个衡量标准均对应两个具体绩效指标（依发展重点不同，不同指标均赋予不同权重）。在具体指标维度方面，“影响”包括“就业安置”与“继续求学”；“过程”包括“辍学率”与“毕业率”；“员工”包括“教师资格”与“专业发展”。2011年，芬兰职业教育绩效本位拨款使用新修订的绩效指标。新指标包括成果（outcomes）、教师称职（teacher competence）、员工发展（staff development）等指标（指标值均为百分比值），具体包括毕业生就业率、继续求学学生比、预期时间内教育和培训完成率、辍学率、教学人员专业资格、投入于员工发展的资源数量等，指标权重则修订为：成果指标占90%，教师称职指标占7%，员工发展指标占3%。芬兰政府2009年颁发的1766号法案（Government Decree 1766/2009）对这些指标的计算和权重进行了规定。与2002相比，新修订的绩效指标提高了成果指标的比例，更加注重职业教育的办学成效和质量[13]。

成果指标。成果指标以学生的学习成果为依据衡量教育提供者的绩效。这些成果与资格完成、继续学习和就业等维度相关，可分为5个预定的类型（TR1-TR5），如表1所示。这些类型互不兼容，即一个学生只能归入某一个指标类型。某一职业教育提供者的绩效如被认为较佳，其学生就归入更高级别的成果类型。

职业教育提供者的成果受多种因素影响，如居住区域、教育领域、教育类型和学生的特征等。这些因素可归纳为三方面：个体特征，包括年龄、性别、母语、家庭状况（婚姻状况、儿童情况）、从综合学校教育获得毕业证书的平均年级（average grade）、参考期（reference period）前完成的资格等；教育特征，包括学习的起始期、教育领域、教育类型（如学徒制培训）、特殊需要教育课程的注册、学生同时在普通高中学习等；区域特征，即个体在参考期前居住的亚区域。以上这些背景因素常用于解释学生达成每一成果类型的机会之所以不同的原因，而估计某一学生达成每一成果的机会大小则采用线性回归模式（linear regression model）。每一成果类型的线性回归模式取如下公式：yij=α+γjDij+x'iβ+εij。在此公式中，如果教育提供者j的学生i已经达成了特定成果，yij就取值1，否则取值0。x'i为受控学生背景变量的一个矢量。如果j是学生i所在的教育提供者，那么Dij则为等于1的指标变量，否则，就等于0。γ值（γs）是衡量教育提供者影响力的估计系数。α是一个常数；β值（βs）为控制变量的估计参数；εij为剩余数。总之，对影响学生成果的背景因素进行考虑，可增强教育提供者之间的可比性，由此提升指标解释的透明性和科学性。

教师称职指标。教师称职指标描述了教学人员的正式资格层次。该指标是全部教师中拥有正式资格教师的比例。职业教育教师“称职”的主要要求是教师需具有大学或多科技术学院学位及修完《教育学》课程。2008年，芬兰72%的职业教育教师资格符合要求。教师称职指标和员工专业发展指标数据由芬兰国家教育委员会（FNBE）从职业教育提供者处收集，这些数据为综合数据。

员工发展指标。员工发展指标描述职业教育提供者对其员工专业能力的开发和保持资金、资源投入，是花费在员工发展的所有人事支出的比例（目标是员工发展的资金投入应尽可能地高）。员工发展的支出包括员工培训支出、教师专业发展实践（教师自身体验或在企业或自身专长领域的集团内工作的时期）等支出[15]。

3.绩效指标的计算[16]

根据芬兰2009年颁发的1766号政府法案，芬兰职业教育绩效本位拨款的绩效指标计算方法如下：

某职业教育提供者的绩效指标值从下列公式中得出，每个指标值首先要标准化为正态分布范围：加权指标值=（0.90×成果指标）+（0.07×教师称职指标）+（0.03×员工发展指标）。标准化指标值借由一个因素——，除以以上呈现的加权指标值得出。绩效指标值在1000左右变化。相对于其他教育机构的平均结果而言，显示的绩效指标值为1000。绩效指标值的计算通过标准化的指标值乘以100，然后加上1000，近似到最接近的整数，举例如下：

教育提供者A 100×0.883+1000=1088

教育提供者B 100×-1.016+1000=898

教育提供者C 100×0.206+1000=1021

教育提供者A显示了最佳的绩效指标值（1088）；教育提供者B显示最差的绩效指标值（898）；教育提供者 C的绩效指标值（1020）稍高出平均值。2011年，芬兰中等职业教育的绩效指标值在1233与571之间变动。

（二）质量奖

在芬兰职业教育和培训领域，质量奖的设置①是绩效本位拨款机制的重要组成部分，是芬兰职业教育质量管理的重要机制（属外部评估机制）和工具[17]，其初衷是为了促进芬兰《教育和研究发展规划（1999-2004年）》中预设目标的达成[18]，重点表彰芬兰职业教育领域在工作质量和成果方面取得突出成就的楷模，以“竞赛（competition）”形式于2000年首度实施。芬兰《2007-2012年教育和研究发展规划》强调，要继续利用质量奖来促进质量提升，推广职业教育和培训领域质量管理的最佳实践[19]。

1.质量奖的目标

芬兰职业教育和培训领域的质量奖以欧洲质量奖标准/共同质量保障框架（EFQM/CQAF）为参考模式，结合芬兰职业教育的发展实际修改而成，突出职业教育的作用与形象，其目标主要包括：鼓励职业教育提供者追求长期的、以目标为导向的质量管理；为教育提供者奠定职业教育持续发展和独立评估的基础；引导职业教育目标的达成；交流、推广职业教育和培训领域发展的最佳实践[20]。

2.质量奖的主题与内容

质量奖的设置重点关注芬兰职业教育培训领域的年度政策特别主题。质量奖预设的主题常随不同年份职业教育的发展重点而变化。2008～2014年芬兰职业教育质量奖的主题如下：“在岗学习”、“质量管理工作预测、反馈及其使用”、“教师工作领域生活能力的发展与工作场所指导教师的培训”、“个别化学习路径”、“健康的学习环境”、“创业精神”、“职业教育和培训课程的完成与防止辍学”[21]。质量奖的年度特别主题由芬兰教育文化部决定并预设主题实体和计划内容（以2002年为例，如表2所示）[22]。

3.质量奖的实施

芬兰职业教育质量奖的实施由芬兰国家教育委员会负责组织（芬兰教育文化部为合作部门），每年进行一次评比（设1～4个质量奖）。质量奖的评比指标与成果本位拨款的绩效指标相同[24]。质量奖由芬兰教育文化部提供奖金，授予本年度实施政府主题实体表现卓越的单位。通过奖励的形式表达对获奖单位工作的认可（主要针对工作的质量、持续的发展和成果等指标），并进行大力宣传，树立在职业教育和培训领域做出突出贡献的榜样，形成追求质量和卓越的良好社会氛围，同时推广良好的实践经验。

质量奖的实施分三步实施：第一阶段是参评单位提交书面申请；第二阶段由芬兰国家教育委员会组织评审专家对申报材料进行个别评估和筛选，并达成共识；第三阶段是组织专家小组（外部评估委员会）对筛选通过的参评单位进行学习访问，达成评估的一致性，最后提名获奖单位，由芬兰国家教育委员会最终决定奖励名单[25]。

三、实践评估

芬兰职业教育绩效本位拨款体系的理念是激励职业教育提供者改善学生就业前景，增加继续教育机会，提升学业完成率，降低辍学率。实践表明，虽然绩效本位拨款所占份额很小，但是，其确实能鼓励职业教育提供者追求以目标为中心的长远发展，充分发挥自主权，提升职业教育效率和质量，并对职业教育工作进行评估。同时，绩效本位拨款也为职业教育提供者和教育行政部门提供了比较信息，以进一步改善自身工作绩效[26]。

2007年的一项研究表明，95%的芬兰职业教育提供者运用绩效指标进行了评估，93%的职业教育提供者从绩效本位拨款中获益。由于基于成果的中央政府拨款方案的实施，如何把学生留在教育系统继续学习，成为芬兰职业教育提供者的重要决策目标之一。虽然绩效本位拨款额占全部教育预算的份额相当小，但是很快引起芬兰职业学校和教师的关注，并积极采取相应措施，如早期发现可能导致学生辍学的问题并加以预防，同时加强学生指导、全面改善学校环境[27]。

芬兰职业教育质量奖旨在支持和鼓励职业教育提供者对其工作进行持续评估并提升其质量，发现和推广职业教育办学的最佳实践。某职业教育提供者获得年度质量奖，是其工作持续取得进展、质量获得保障和认可的模范工作标志[28]。以2013年度质量奖获得者芬兰于韦斯屈莱学院为例：该学院遵循“中央芬兰区域发展规划”，与当地工商企业合作，成功开展了职业教育培训领域的创业教育；在2013年11月21日于芬兰库奥皮奥市举行的2013年度芬兰职业教育质量奖授予仪式上，芬兰教育、科学、交通部（Ministry of Education， Science and Communications）部长克丽斯塔·基乌鲁（Krista Kiuru）列举了于韦斯屈莱学院获得质量奖的如下理由：“于韦斯屈莱学院在地区和职业教育培训的发展方面都是积极的开拓者，且非常认真地承担了青少年的培养责任，创建了卓越的国家和国际合作网络，在每天工作中成功实施了质量管理。”[29]实践表明，职业教育质量奖能促进芬兰教育提供者提高绩效并进行持续的自我评估，提高了民众对职业教育的普遍认识和理解，进而提升了职业教育的形象和吸引力[30]。

芬兰绩效本位拨款的实践效果评估表明，数据搜集及其分析方法在评估中占有重要地位，需在国家和教育提供者层面进行操作，因此，芬兰教育文化部评估绩效的大多数统计数据均来自芬兰统计局（Statistics Finland）；其他统计数据则由芬兰国家教育委员会搜集，直接来自职业教育提供者，而没有对学生进行单独调查。在结果估算之前，从学生人数方面，先做几个排除，例如，不归教育行政管理部门监督或规模很小（少于45个学生）的职业教育提供者就被排除在外；奥兰群岛自治地区的学校不纳入绩效本位拨款考核等。芬兰统计局收集和保存学生、毕业生的个人数据以及各种登记簿上的数据。这些数据包括个体特征及其入学情况、获得资格、劳动力市场地位、住所等详细信息。使用这些数据须考虑其隐私和安全规范，有关个人信息不能从指标结果上辨认出来[31]。另外，评估结果也表明，发展职业教育必须有明确的目标，对质量要有更全面的观点并限制绩效指标的数量[32]。

四、启示

在我国职业教育领域，办学经费不足和拨款激励机制缺乏，长期以来制约着我国职业教育的质量与公平以及办学主体的积极性，最终影响了职业教育的整体声望和吸引力。借鉴芬兰的经验，建议改革我国现行的职业教育拨款体系。首先，基于发展职业教育关乎国民整体素质提升和国家竞争力提高的认识，建立、完善职业教育基础拨款体系，加大各级政府对职业教育的经费投入，对发展目标进行量化，努力促进我国职业教育的公平和质量，以提升国民整体素质，增强我国经济实力和全球竞争力；其次，为调动行业企业和职业教育机构的办学积极性和办学质量与效率，构建以绩效考核为依据的拨款激励体系和机制，建立科学的绩效考核指标，并与基础拨款体系相互补充，以此引导我国职业教育利益相关者的行为导向和价值取向，激励职业教育办学主体进行质量管理的主动性和自觉性；最后，对于在职业教育质量管理方面表现卓越的院校进行奖励，并大力宣传，以此树立典型，形成追求“卓越”的良好社会风尚，促进我国职业教育形象和吸引力的提升。