中国新《环保法》四大短板

中国新《环保法》四大短板

2015年1月1日，中国开始施行新的《环境保护法》（简称新《环保法》）。这是中国首次尝试推动经济社会与环境保护协调发展。

新 《环保法》被誉为中国环境保护史上最好、最严厉的环保法。新法针对篡改、伪造监测数据、逃避监管偷排污染物等环境违法行为制定了更加严厉的处罚细则；设定了针对治理污染、提高公众环保意识和保护举报人的具体条款；对排污企业设置了更高的标准；同时使地方政府和环保执法机构负起更大的责任，并赋予其更多的监管权力。尽管新法亮点诸多，但仍不完美，出于以下原因，新法实施将面临诸多挑战。

四大短板

第一，新《环保法》的法律效力有限。尽管该法的地位已经有了显著提升，但没有明确理顺该法与《农业法》《森林法》《草地法》《水法》等其他同样旨在保护自然资源的法律之间的关系。因此，负责管理这些资源的部门有可能对新《环保法》的部分条款提出挑战。

为了避免这种状况，许多国家将环境保护法提升为国家基本法。例如，1969年美国制订的《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act）规定了各联邦行政机关所应遵守的所有环保法律义务和责任；1993年，日本废止《环境污染控制基本法》（Basic Law for Environmental Pollution）和《自然环境保护法》（Natural Environment Preservation Law），并以具有综合法性质的 《环境基本法》（Basic Environment Law）取而代之。

第二，中国现有的环境治理模式的 “碎片化”，以及监管部门的职能交叉，将束缚新《环保法》的执行。目前，环境和自然资源的监管由环境保护部、水利部、国土资源部、农业部、国家海洋局和国家林业局等若干部门负责，碳排放权交易则由国家发展和改革委员会负责，而新法并未提及这部分内容。

然而，国际上很多国家实行独立、统一的环境监管模式。在美国，环境质量委员会（Councilon Environmental Quality,CEQ）负责执行联邦政府的环境政策，调解联邦、州、地方在执行环境保护政策方面的分歧，并直接向总统负责；环保署（Environmental Protection Agency，EPA）具有独立执法权，代表联邦政府负责全面的环境监管。意大利环境、领土与海洋部 （Ministry of the Environment, Land and Sea）全面负责本国的国土、海洋、河流、湿地和森林的保护，德国联邦环境、自然保护、建筑与核安全部 （Federal Ministry fortheEnvironment,Nature Conservation,Building and Nuclear Safety）与巴西环境部（Ministry of the Environment）实行的也是这种体制。

第三，尽管中国的环境状况非常严峻，新《环保法》仍未明确公民的环境权。目前，美国、俄罗斯、韩国、菲律宾等149个发达和发展中国家已经在其宪法中明确了公民享有良好环境的权利。新法规定了公民、民间团体和其他非政府组织（NGO）依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，但只有符合一定条件的社会组织才能就损害公共利益的环境违法行为提起诉讼。未来，放宽对环境公益诉讼的主体的限制，将有助于公众全面参与和监督环境保护工作。

第四，环保部门能力的欠缺，以及国家与地方的利益冲突，都可能阻碍新《环保法》的实施和执行。目前，中国的环境监管和执法主要依靠地方各级环保部门完成。环保机构的“倒金字塔结构”导致基层环保部门，无论从人数还是能力上都是“小马拉大车”，难以满足日益繁重的环境监管要求；此外，地方环保部门在人事和经费方面均受到地方政府的牢牢控制，环境保护部对其更多的则是业务指导。这就意味着，地方环保部门没有独立对环境违法事件实施严厉处罚的能力，必须要报请地方政府同意。

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美国各州的环保局同样也受地方政府控制，但EPA能够通过行政、资金等手段督促、引导州政府严格执法。如果EPA发现州的环境执法不力，就可以直接行使原来由州行使的环境执法权。而中国的环境保护部对省级或地方环保局缺乏足够的协调和监管权力，没有足够的手段和渠道监督和激励地方环保部门严格执法。

弥合缺陷

2014年 10月，中共十八届四中全会决定建立领导干部干预司法活动的记录、通报和责任追究制度，将依法治国纳入对干部的考评，以约束干部对包括环境案件在内的司法案件审理的干预，并推行领导干部自然资源资产离任审计制和生态环境损害责任终身追究制。2014年11月，中国国务院办公厅下发了《关于加强环境监管执法的通知》，首次以国家文件的形式，明确支持环境保护部门依法独立进行环境监管和行政执法。

从根本上说，正如加利福尼亚大学洛杉矶分校的中国环境法专家王立德（Alex Wang）所言：中国需要将对环境保护的重视度，提升到与经济增长、维稳和独生子女政策等党和国家核心的优先政策相当的高度。

我们的确需要一部新《环保法》来实行有效的环境监管，而这部法律的实施，更有赖于强有力的执行机制、问责制度和体制保障。

（摘自《环球科学》总第111期）