农地整理的委托代理关系研究

2015-01-13 00:03曾艳杨钢桥吴诗嫚

中国人口·资源与环境 2015年1期

曾艳+杨钢桥+吴诗嫚

摘要

农地整理有利于提高农业生产率，是优化配置土地资源的重要手段，但我国的农地整理效率亟待提高。在农地整理项目实施中，村组干部是地方政府与农民的共同代理人。本文运用共同代理模型从理论上进行推演，认为在委托人利益目标一致的前提下，委托代理双方利益达到次优均衡;而当委托人利益目标发生背离时，共同代理人的行为出现偏差，农地整理项目的效率降低。并通过多元定序变量回归分析，基于湖北省调查数据证明该理论推导。研究结果显示，影响农民评价农地整理工程质量的主要因素是农民身份、项目的规划设计与施工质量、农民的农地整理参与程度及对地方政府的信任程度。研究结果说明，地方政府与农民在农地整理中的利益目标不一致，属于异质的委托人，且两者地位悬殊，地方政府属于强势委托人，而农民则是弱势委托人。作为共同代理人的村组干部在利益抉择中会选择与强势的地方政府合作，并进行利益合谋，最终导致农地整理工程质量低下。研究结论如下：①打破现有农地整理中的共同代理关系，促使地方政府转变职能，强化其代理服务意识，与农民组成利益一致的同质委托人，避免共同代理人与强势委托人的利益共谋，从而提高委托代理效率。②构建完善的农民参与体系，激发农民的参与热情，并将农民的有效参与作为农地整理后评价的重要指标，促进地方政府履行应有职责。③建立健全农地整理项目的社会监督制度，尤其是强化项目区农民的社会监督力量，有利于显化代理人投入和行为，减少道德风险，提高农地整理效率。

关键词农地整理;地方政府;村干部;委托代理;共同代理

中图分类号F301.24文献标识码A文章编号1002-2104（2015）01-0112-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.01.016

农地整理作为协调人地关系，实现土地资源优化配置的重要手段，在保护耕地资源、提高农业综合生产能力、优化农用地结构、保障粮食和生态安全等方面发挥了重要作用。2001-2010年，中国通过农地整理共增加耕地266.50万hm2，提高农地产出率10%-20%，为国家耕地总量动态平衡与粮食安全做出了重要贡献[1]。近年来，虽然农地整理实践取得了显著成就，但是应当看到农地整理过程中因缺乏有效的农户参与，项目实施效果远低于农民的期望，可见农地整理项目的实施效果在一定程度上偏离了制度目标。而要探寻制度实施中目标偏离的原因，就必须将制度所涉及的行为主体遵守制度规则的机理作为分析的中心[2]。为此，有必要分析农地整理过程中各行为主体之间的互动关系，以揭示农地整理有效实施的内在机理。

当前，我国绝大多数农村的村民委员会处于双重代理状态，村委会的成员即村干部实际上就成为地方政府和村民的共同代理人，接受他们的委托。村民作为委托主体是出自法律层面，《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会可以支持和组织村民进行实际的经济活动，这为村干部接受村民委托行使社会经济管理职能提供了法律保障。而在农地整理中，村干部又必须接受地方政府的领导，全过程协调项目的实施，因而村干部与地方政府的委托代理关系是基于行政管理层面。这两种委托代理关系虽然出自不同的体系，但从委托代理理论角度审视，地方政府、村干部、村民三者组成一个非均势型的利益共同体。由于地方政府对村干部存在政治与经济资源制约，使得在这利益共同体中，地方政府与村干部之间的利益链条更为强势，加之村干部相较于农民具有一定的信息优势，更加弱化了村干部与农民之间的利益链条，农民的利益受损在所难免。在农地整理中，这主要表现为村干部一味迎合地方政府，对项目实施中的只重形象不顾质量的“面子工程”置若罔闻，未能充分履行应有的监督和协调职责，导致部分项目工程质量低下，农民对此反响强烈。

1农地整理中的共同代理效率分析

根据Bernheim和Whinston等[3-6]的定义，当个人（代理人）的行为选择影响的不是一个，而是多个参与人（委托人），且这些委托人对各种可能的偏好是相互冲突的，这种情形称为“共同代理”[7]。共同代理模型研究经历了从理论到现实的过程，模型的假设条件逐步放松，从完全信息[5]到不完全信息[8]，从委托人任务同质性[5]到异质性[9]，从静态[10]到动态[11]，模型朝着更贴近现实的方向推进[7]。本文运用Avinash·K·Dixit[12]总结的共同代理模型框架，分析农地整理中地方政府与农民利益目标一致的理想状态下村干部的行为选择;并以此作为参照系，阐明在实际项目实施中，强势的地方政府因其目标与农民的目标发生背离，导致村干部的行为出现偏差，农地整理项目的效率降低。

农地整理本质上是一种农村准公共物品。从理想状态而言，地方政府与农民的农地整理目标是一致的，即优化土地利用布局，改善农村生产生活条件，促进农民增收、农业增效和农村发展。村干部作为村民和地方政府的唯一代理人，协调两者关系，组织和管理好农地整理相关事务，为农民根本利益服务。而农民与地方政府共同作为村干部的委托人，向代理人提供一个联合的激励机制[13]。

1.1模型假设

在Dixit的研究框架基础上，考虑两个风险中性的委托人，即地方政府A和农民B，他们从产出x中获益，且委托人都能观测到相同的产出x。在实践中，产出表现为农地整理成果。代理人即村干部控制一个m维向量t，向量t代表的是投入，主要表现为村干部在农地整理中所投入的时间、劳动和资金等。由向量t得到m维产出向量x，用模型表示x为投入与误差项之和，即：

x=t+ε（1）

其中，向量ε是呈正态分布，均值为0，对角方差矩阵为Ω。假设两个委托人是风险中性的，则他们的收益函数是线性的。记b′jx为第j个委托人的收益函数（j=1，2）。令b为b1与b2之和，则委托人的总收益为b′x。在此模型中考虑委托人的总数等于任务数，且每一个委托人只能从一种任务中获益，则向量bj的第j个值是正的，其他部分的值都为0。从农地整理项目的现实效果出发，产出对地方政府和村民总体上是有益的，故b远大于0。代理人的效用函数总是风险厌恶型的：

u（ω）=-exp（-rω）（2）

其中，r﹥0，ω等于农地整理收益减去投入成本的二次型1/2t′Ct。假定矩阵C是正定矩阵，使得投入的边际成本随着其他投入水平的提高而增加。Γ为矩阵C的逆矩阵。

曾艳等：农地整理的委托代理关系研究

中国人口·资源与环境2015年第1期

1.2委托人同质诱生高效率：次优纳什均衡

在理想状态的农地整理中，地方政府和农民的利益目标一致，两个委托人向代理人提供一个总的激励机制，则代理人相当于只接受了一个委托人的任务。假设代理人的投入是不可观测的，当产出是x时，委托人向代理人支付α′x+β。则代理人的期望效用为：

u=-exp-rα′x+β-12t′Ct

=-exp-rα′t+12r2α′Ωα-rβ+12rt′Ct（3）

令y=α′t+β-12rα′Ωα-12t′Ct（4）

则（3）式可写成u=-exp（-ry）。根据确定性等价收入定义，可将y作为代理人的确定性等价收入，因此代理人的决策就是将确定性等价收入y最大化。将（4）式对投入t求一阶导，得：

α-Ct=0

即t=Γα（5）

在存在两个委托人的情况下，可以证明Γ对角线上的元素为正值，非对角线元素为负值。因此，α中任何一个元素增大会导致代理人对这个元素的投入增加，从而减少对其他元素的投入。因此，式（5）即为代理人的决策行为。将（5）式带入（4）式，得到：

y=12α′Γα-12rα′Ωα+β（6）

地方政府与农民组成的联合委托人的收入期望值为：

E[b′x-α′x-β]=（b-a）′t-β=（b-a）′Γα-β（7）

委托人最优激励机制α的取值必须使委托代理双方的总收益R最大，即（6）式与（7）式之和最大，两式相加，得：

R=b′Γα-12α′（Γ+rΩ）α（8）

将（8）式对α求一阶导，可以得到代理人的参与约束条件：

Γb-（Γ+rΩ）α=0

两边同乘以C，得：

b=α+rCΩα（9）

不难证明，当代理人的投入可观测时，委托人的收益和代理人的等价收入之和为b′t-1/2t′Ct>R，达到最大值，理论上属于最优状况。但是现实中，委托人无法观测到代理人的投入，只有在代理人效用最大化前提下，选择最优激励机制，达到自身收益最大，从而满足共同代理中的激励相容约束。在此模型中，地方政府和农民组成的联合委托人，在农地整理中的目标一致，但是对村干部的投入却无法观测，属于Dixit所分析的次优情况。由于政治市场比经济市场更多地被交易成本所困扰，因此，它的运转更没有效率[12]。农地整理中，村干部的投入无法观测，容易产生道德风险问题，增加农地整理的交易成本。但是，在委托人目标一致的前提下，地方政府和农民的利益一致，即使村干部出现道德风险问题，也能够较好地发挥作用，使得委托代理双方利益达到次优状态。

1.3委托人异质：低效率均衡

农地整理的目的是补充耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境，从而保证国家粮食安全，推进新农村建设和统筹城乡发展。在实践中，城乡建设用地增减挂钩是推动农地整理的重要激励手段，通过增减挂钩引导资金、聚合资源投向农村，开展田、水、路、林、村综合整治，不仅能有效促进耕地保护、推动节约集约用地，而且已成为新农村建设和统筹城乡发展的重要手段，为开展农地整理注入了新动力[14]。但在项目实施过程中，基于以地生财的惯性思维和利益短视，地方政府总是希望用农村建设用地置换出更多的城镇建设用地，从而满足城镇扩张用地需求，增加土地财政收入，为地方政府官员的政绩抹上浓重的一笔。在利益驱使下，农地整理目标不可避免地偏离原有轨道。本应当作为城乡统筹手段的城乡建设用地增减挂钩成了地方政府的追逐目标，而惠及子孙后代的农地整理反而被地方政府忽略，大量质量低下的“路边工程”应运而生。靠近公路的农地整理工程设施较齐全，质量尚可，但远离公路较偏远的农地整理工程设施质量差，不仅不能发挥应有的作用，而且存在安全隐患，农户对此颇有怨言。课题组的调研结果也印证了这一点：调研区域农民对农地整理工程质量不满意的比率高达71.4%。而针对该群体进一步的调研中发现，其中83.3%的农民认为造成工程质量低下的原因是地方政府追求自身政绩，要求建设路边亮点工程和形象工程，未能从长远利益考虑，损害了农民的根本利益。与此相对应的是，农地整理项目区的农民却期冀通过增加耕地面积、改善农业生产条件、提高耕地质量以获得较高的农业收入。这与国家推行的农地整理目标相吻合，也是农民参与农地整理的动力与目标所在。

当地方政府与农民的目标发生背离时，基于理性选择的村干部就处于利益抉择境地。虽然中国自1988年开始实施村民自治制度，但地方政府受制于政绩考核体制，有激励去控制村干部，而且拥有一定的公权力，相对于基层农民而言处于强势地位[13]。相较之下，村干部必然倾向于与地方政府合作，甚至有可能与其形成合谋格局。从共同代理角度看，地方政府和农民是实力迥异的两个委托人，对村干部的委托任务目标有差异，甚至存在冲突。面对力量悬殊的两个委托人，代理人会将更多的时间与努力用来完成强势委托人交付的任务，而忽视弱势委托人的利益，致使共同代理整体效率降低。

根据Dixit模型，假设强势委托人A为地方政府，弱势委托人B为农民。由于两个委托人目标背离，不再联合，各自选择一种线性激励机制α′jx+βj（其中，j=1表示地方政府，j=2表示农民），故代理人面对的是两种不同的激励机制，并力图在这两者间寻求平衡，使自身利益最大化。同次优情况一样，代理人的投入仍然不可观测，因此，代理人的决策使得其确定性等价收入最大化的一阶条件仍是t=Γα。

如果村干部单独与农民发生委托代理关系，村干部的选择为t=Γα2，其确定性等价收入的计算与（4）式类似，即为：

12α′2Γα2-12rα′2Ωα2+β2

=12α′2（Γ-rΩ）α2+β2（10）

这时如果再将地方政府考虑进来，则代理人的确定性等价收入为：

12（α1+α2）′（Γ-rΩ）（α1+α2）+（β1+β2）（11）

可见，村干部作为共同代理人，由于地方政府的参与比单独为农民代理获得额外收益，其值可以通过（10）、（11）两式相减得到：

α′2（Γ-rΩ）α2+12α′1（Γ-rΩ）α1+β1（12）

委托人A地方政府的期望收益为：

b1t-α1t-β1=（b1-α1）′Γ（α1+α2）-β1（13）

若地方政府与村干部之间不存在合谋，则地方政府的收益为b1Γα2。但在合谋的情况下，处于强势的地方政府希望得到尽可能多的收益。此时，地方政府比不合谋情况下可得到的收益差额为：

b′1Γα1-α′1Γα1-α2Γα1-β1（14）

将（12）、（14）两式联合，即为地方政府与村干部合谋而产生的额外收益之和R0。

R0=b1Γα1+rα′2Ωα1-12α′1（Γ+rΩ）α1（15）

由于地方政府与农民在农地整理中的目标背离，两个委托人的激励机制也不同，因此地方政府可以在农民选择α2既定的条件下确定其系数α1，使得额外收益之和R0达到最大。即将（15）式对α1求一阶导数，得R0最大化条件为：

Γb1-rΩα2-（Γ+rΩ）α1=0（16）

将（16）式两边同时乘以C，得：

b1=α1+rCΩ（α1+α2）（17）

此为地方政府的边际收益。同理可得农民的边际收益为：

b2=α2+rCΩ（α1+α2）（18）

将（17）、（18）两式相加，可得到委托人总体激励机制的均衡条件为：

b=α+2rCΩα（19）

从（17）、（18）两式可知，地方政府和农民存在实力差异，从而两个委托人之间的边际收益也不尽相同。显然，强势的地方政府提供给村干部的边际激励α1大于农民所能提供的边际激励α2，因此b1>b2，即村干部为地方政府带来的边际收益高于他给农民带来的边际收益。由此证明，即当代理人面对实力存在差异的委托人所提供的激励机制时，理性的代理人为获得更多收益，将更多的时间和努力用于完成强势委托人交付的任务，致使弱势委托人所交付的任务被忽略，甚至其利益受到侵害。

同时，将（19）式与（9）式比较可知，不管委托人是同质还是异质的，两个委托人的总体边际收益b与其提供给代理人的边际激励α并不相等，这说明在两种状态下的纳什均衡都不是最优均衡，委托代理双方的收益总和也未能达到最大。但是，异质的委托人由于缺乏合作，使得代理人的风险增加，与委托人同质的次优情况相比，b与α的差值扩大了一倍，激励机制的效果更差。因此，委托人异质会导致共同代理的效率更低下，存在进一步改进的空间。由于在共同代理模型中只有在代理人投入可观测的情况下才能达到最优均衡，但在实践中委托人难以观测到代理人的投入，最优均衡只能成为理论上的理想状态，能达到次优均衡的委托人同质条件下的共同代理就成为实践追逐目标。而在农地整理中地方政府与农民的利益目标一致，使共同代理达到次优均衡能够成为现实。

2实证分析

2.1研究区域概况

为了对农地整理中村干部的共同代理行为进行验证，并了解农地整理中存在的问题，2013年1月中旬本课题组选择湖北省孝感市孝南区和汉川市、荆州市监利县、仙桃市作为研究区域。其中，孝感市的孝南区和汉川市属于岗前平原工程模式区，农地整理主要目标是合理调整农地结构，建立田、林、路、渠配套的生态农业基地，增加种植面积，削弱旱灾影响，解决漫岗边缘因坡面来水而可能造成的洪涝灾害问题，并加强防护林网建设，保护农村生态环境。而仙桃市和监利县属于水网圩田工程模式区，其目标是提高现有农田的建设标准，改造中低产田，减少沼泽、洼地等零星闲散地，解决长江及汉水两岸局部高河滩地的缺水问题和湖积地带地势低洼处的渍涝问题，并加大排灌水网及相关水工建筑物的建设力度，疏通河道以增强区域排涝泄洪能力，完善农田林网建设和改善沿江平原的生态环境。调查依据典型抽样原则，在每个县（市、区）选择2-3个农地整理项目区，共12个农地整理项目区作为样本，并在上述项目区内随机抽取18个乡镇的农户进行问卷调查，共收回问卷380份，其中有效问卷359份，有效率达到94.5%，符合计量分析要求。

2.2指标选择及数据预处理

农民是农地的直接使用者，能够真实客观地感受到农地质量及耕作条件的改变，对项目区内农地整理工程质量的评价非常客观，因此本文将其设定为模型的因变量。在调查中发现，当前农民对农地整理工程质量关注最集中的就是项目规划设计与施工建设两个阶段。本文将影响农民对农地整理工程质量评价的主要因素设定为项目规划设计质量、项目施工单位职责履行情况、项目监理单位职责履行情况。正如前文所述，由于农民与地方政府的利益目标不一致，导致村干部与地方政府合谋，其代理行为可能背离农民的利益目标。在此状态下，农民与地方政府、村干部在农地整理中的利益矛盾凸显，农民对地方政府持有怀疑态度，而地方政府也对农民参与农地整理缺乏主动性与积极性，这些因素都直接影响农民对农地整理工程质量的评价。为此，模型自变量还应该加上农民身份、农户承包地面积、农民参与农地整理情况、农民对地方政府的信任程度等。经数据预处理后的变量共有8个离散型变量和1个连续型变量，并根据这9个变量的不同特征构造变量水平（见表1）。

2.3模型选择及计量结果

由于因变量是定序变量，农民个体之间的差异及对农地整理政策理解不同，因此在既定的情形中农民会根据自己的情况对农地整理工程质量有自己独特的理解，标记为Z。如果两种情形非常相似，则农民的选择也应该非常相似，因此，Z是连续的，假设它的取值是任意的，则Z为隐变量[15]。假设在人的心理活动中对某种事物有自己一定的判断标准，或称为阈值（记为Ck）。当隐含的判定标准落在某两个相信的阈值之间时，则农民对农地整理工程质量的评价具体为：

B=1ifZ

2ifC1≤Z

3ifC2≤Z

4ifC3≤Z

5ifC4

对于自变量如何影响农民对农地整理工程质量的评价，可以合理地假设：所有自变量都是通过农民自己的理解（Z）来影响的。由于Z是一个取值任意的连续型变量，因此Z和自变量Wi间的关系为：

Z=β0+βi×Wi+ε

表1变量说明及赋值

Tab.1Variables and assignments

变量

类型

Variable

type

变量名称

Variable name

变量

代码

Variable

code

变量赋值

Variable

assignment

因变量

农民对农地整理工程质量评价

1=非常满意;2=比较满意;3=一般;4=比较不满意;5=非常不满意

自

变

量

规划设计质量

0=好;1=差

项目施工单位职责履行情况

0=尽职尽责;1=未尽职责

项目监理单位职责履行情况

0=尽职尽责;1=未尽职责

农民身份

0=村组干部;1=普通村民

承包地面积

连续型变量

农民参与农地整理情况

1=完全未参与;2=少量参与;3=一般性参与;4=大量参与;5=全部参与

农民对乡镇政府的信任程度

1=很不信任;2=较不信任;3=一般;4=较信任;5=很信任

农民对县政府的信任程度

1=很不信任;2=较不信任;3=一般;4=较信任;5=很信任

那么农民对农地整理工程质量的评价k（1≤k≤5）可能性为：

P（B≤k）=P（Z≤Ck）

=P（β0+βi×Wi+ε≤Ck）

=P{ε≤（Ck-β0）-βi×Wi}

=Fε（αk-βi×Wi）

其中，Ck为阈值;αk=Ck-β0;Fε（t）=P（ε

P（B≤k）=Φ（αk-βi×Wi）

考虑模型整体的显著性，即希望所考虑的解释性变量中至少有一个解释性变量与因变量明显相关。因此，原假设为：

H0=β1j=β2j=…=β8j=0

可以通过似然比检验比较以下两个模型：

空模型Φ-1{P（B≤k）}=β0

全模型Φ-1{P（B≤k）}=β0-β1iWi-β2iWi-…-β8iWi

将两个模型做方差分析，广义似然比检验P≈0，说明本模型整体高度显著，即意味着所考虑的8个自变量中至少有一个对因变量有显著性影响。通过对每一因素的显著性分析即可得出对因变量有影响的因素。

考虑到自变量之间若存在相关性，会产生多重共线性问题，因此，有必要对自变量之间的线性关系进行检测，即进行多重共线性检测。运用Stata11.1进行检测[16]，结果显示如表2所示，所有自变量的VIF值都小于10，说明数据并不存在多重共线性。

表2多重共线性检测结果

Tab.2Testing results of the multicollinearity

变量

Variable

方差膨胀

因子VIF

1.16

1.22

1.37

1.34

1.07

1.29

2.23

2.24

进一步，对调查数据进行多元定序变量Logisitic回归分析，全模型回归结果如表3所示。从表中可以看出，全模型回归结果整体显著（P≈0），说明自变量对因变量有显著的解释能力。

2.4计量结果分析

倘若以95%的显著性水平为界，所有因子中，农民身份、项目施工单位职责履行情况、农民参与农地整理情况、农民对乡镇政府的信任程度、农民对县政府的信任程度以及规划设计质量这六个因子是显著的，说明影响农民评价农地整理工程质量的主要因素是农民身份、项目的规划设计与施工质量、农民的农地整理参与程度及对地方政府的信任程度。项目监理单位履职情况、承包地面积两个因素对农民的农地整理工程质量评价并没有显著影响。

（1）承包地面积（W5）的影响在模型中并不显著，说明同一项目区的农民对农地整理质量的评价基本一致，并不会因为自己拥有承包地的多寡而存在偏见，即农民对农地整理质量的评价普遍客观真实，反映实际情况。项目监理单位履职情况（W3）在模型中为不显著因素，与农民对项目监理的了解密切相关。调研发现大部分农民不清楚项目监理单位的存在，甚至不知道监理的职责范围，对项目监理单位履职情况的评价差异不大，故该因素在模型中体现为不显著因素。但由此得以启示，目前农地整理项目的施工监督主要表现为施工监理单位的监督，项目区内的农民难以实现其监督权。

（2）项目施工单位职责履行情况（W2）是影响农民对农地整理工程质量评价的主要因素，且变量的回归系数为

正数。也就是说，当施工单位未尽到应有职责时，农民对

农地整理工程质量的不满意程度增加，农民对农地整理工程质量的评价朝“不满意”方向增加1.032 034个logit单位。在调研中，课题组就农地整理施工问题与农民进行访谈，农民普遍认为：一方面，农地整理资金被截留，导致项目施工单位偷工减料，施工质量未达到设计标准;另一方面，项目施工单位在地方政府授意下大量建设路边“形象工程”，致使偏远地区的项目建设资金缺乏，质量低下，甚至留下“半拉子工程”。规划设计质量（W1）也是影响农民评价农地整理工程质量的主要因素，回归系数也为正数。当农地整理项目区的规划设计质量较好，农民对农地整理工程质量的评价朝着“满意”方向增加1.582 746个logit单位。农民对规划设计质量的评判主要通过经验判断，如规划设计符合农业机械化耕作，农业生产条件较农地整理之前有所改进，符合当地耕作要求，农民则会认为该项目区的规划设计是良好的。

（3）农民参与农地整理项目情况（W6）是影响农民对农地整理工程质量评价的显著因素，且回归系数为负数，即随着农民参与程度增加，对工程质量的满意程度上升。虽然样本中91.3%的村干部不同程度地参与农地整理项目，但是因为样本元素中普通农民占多数，且普通农民中只有53.3%的人低程度参与农地整理，因此该自变量对因变量的影响仍然非常显著。进一步的调研发现，没有农民全过程参与农地整理，即使是村干部，也只有34.5%的人参与了大部分的农地整理过程。由于农民的参与率低，且参与程度不够，项目从立项、规划设计、施工到后期管护很多方面都不符合农民的现实使用需求，未能有效提高农业综合生产率，致使农民对农地整理的希冀落空。

（4）农民身份（W4）是模型的显著性因素，且回归系数为正数。说明在同一个项目区内，村组干部与普通村民对农地整理工程质量的评判存在显著差异。与普通村民相比较，村组干部对农地整理工程质量的评价朝着“满意”方向增加0.641 332 8个logit单位。即村组干部对工程质量的满意度整体高于普通农民的满意度。虽然农地整理项目实施实行项目法人制度，但地方政府在项目实施中占据主导作用，村组干部也在工程施工中起着协调作用，两者在一定程度上属于利益共同体。基于维护共同利益目标，村组干部对工程质量的描述必然从主观上更“满意”。而普通农民更能够从实际使用效果方面客观评价农地整理工程质量。由此印证，理性选择的村组干部在利益抉择中会选择与地方政府合作，并维护其共同利益。

（5）W7、W8两个变量都是描述农民对地方政府的信任程度，回归结果显示两者都是模型的显著性影响因子，尤其是对乡镇政府的信任程度，其显著性水平接近99%。之所以存在略微差异，一是因为农民本身对各级地方政府认知不同，从而对县政府和乡镇政府的信任存在客观差异;二是因为乡镇政府作为基层政府机构，与农民关系更为紧密，农民普遍认为在农地整理中乡镇政府应该比县政府承担更多的管理责任。两个变量的回归系数都为负数，说明随着农民对地方政府的信任程度增加，对农地整理工程质量的满意程度逐渐提高。针对这两个变量的描述性统计分析表明，普通农民对地方政府的信任程度较低，而村组干部对地方政府的信任程度相对要高很多。根据调研数据，将中间选项“一般”忽略，则农户对地方政府的信任程度如表4所示。对县政府的信任程度显示，村委会干部中有18.2%的人持不信任态度，45.5%的人持信任态度;而与之相对应的是，42.6%的普通村民不信任县政府，只有12.8%的普通村民表示信任县政府。对乡镇政府的信任程度也呈现相同的规律，村组干部中信任者所占比例远高于普通农民。

表3全模型回归结果

Tab.3Whole model regression results

回归系数

Coef.

标准误差

Std. Err.

显著性概率

P>|z|

[95%置信区间]

[95% Conf. Interval]

1.582 746

0.239 647

6.60

0.000

1.113 047

2.052 445

1.032 034

0.255 782

4.03

0.000

0.530 711

1.533 358

0.198 753

0.240 236

0.83

0.408

-0.272 101

0.669 607

0.641 333

0.313 885

2.04

0.041

0.026 130

1.256 536

0.008 866

0.012 463

0.71

0.477

-0.015 562

0.033 293

-0.469 631

0.153 543

-3.06

0.002

-0.770 569

-0.168 692

-0.405 012

0.159 911

-2.53

0.011

-0.718 432

-0.091 592

-0.358 244

0.175 027

-2.05

0.041

-0.701 291

-0.015 198

注：LR chi2（8）=168.13Log likelihood=-420.049 3

Number of obs=359Prob>chi2=0.000 0Pseudo R2=0.166 8

表4农民对地方政府信任程度

Tab.4Farmers trust in the local government

项目

Item

县政府County government

乡镇政府 Town government

不信任Distrust

信任Trust

不信任Distrust

信任Trust

村组干部（%）

18.2

45.5

27.3

40.0

普通村民（%）

42.6

12.8

57.0

9.2

一言以蔽之，村组干部较普通村民更信任地方政府。由此验证前文推论，当两个异质的委托人（地方政府、农民）的利益目标不一致时，共同代理人村干部存在与强势委托人（地方政府）合谋的冲动，其行为必将偏袒强势委托人，这就不难理解村委会干部对地方政府的信任度较高。当弱势的委托人农民发现地方政府与村干部的合谋行为后，必将产生抵触心理，对地方政府施政产生质疑，并将农地整理工程质量低下的主要原因归咎于其合谋行为。

3结论与政策建议

从模型分析和实证研究可以看出，地方政府是导致共同代理效率低下的主要原因。在农地整理中处于强势地位的地方政府如果所追求的不是满足农民利益的目标，则将直接导致共同代理效率的降低。但在制度设计和立法理论上，政府应当是民众的代理人[16]，所以关键在于推动地方政府真正成为农民的代理人。在地方政府成为农民的代理人之后，原有的共同代理模式得到改进，地方政府与农民便成为利益一致的同质委托人，村干部作为双方的共同代理人接受委托人的联合任务，而且地方政府可以充分利用其强势地位促使村干部为农民利益服务。

基于上述结论与改革思路，本文尝试从三方面提出政策建议：

（1）转变地方政府职能，强化其服务代理意识，明确地方政府在农地整理的角色是提供高效公共物品的服务者[17]，同时改变现有政绩考核体系，凸显地方政府的服务职责，使地方政府彻底以村民的长远利益为目标，消除所谓的异质性委托人之间的任务替代性，避免共同代理人与强势委托人的利益共谋，从而提高委托代理效率。

（2）构建完善的农民参与体系，设置科学合理的参与制度，激发农民的参与热情，并将农民的有效参与作为农地整理后评价的重要指标，促进地方政府履行应有职责。

（3）由于农地整理中代理人的投入在现实中是难以观测到的，只能依靠项目完工后的效益来判断地方政府、村委会和施工单位的行为来衡量项目带给农民的收益或者损失，而这种事后评判机制无法避免代理人的道德风险问题。因此，应建立健全农地整理项目的社会监督制度，尤其是强化项目区农民的社会监督力量，有利于显化代理人投入和行为，减少道德风险，提高农地整理效率。

（编辑：李琪）

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PrincipalAgent Relationship of Land Consolidation

ZENG Yan1，2YANG Gangqiao1WU Shiman1

（1. College of Public Administration， Huazhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430070，China;

2.College of Public Administration， Nanchang University，Nanchang Jiangxi 330031，China）

Abstract

Land consolidation is beneficial to increase agricultural productivity and optimize the allocation of land resources， but is of great importance to improve the efficiency of land consolidation in China. In the land consolidation project implementation， village officials are common agents of local government and farmers. In this paper， a coagent model theoretically deduces that agency interests of both sides will reach a suboptimal equilibrium in a premise of the consistent principals interests; while the principal interest objectives are inconsistent with each other， there will be a common agent behavior deviations， and the efficiency of land consolidation project is reduced. According to the survey data of Hubei Province， the inference is confirmed by means of multiple sequencing variable regression analysis. The research showed that the main factors affecting farmersevaluation of the quality of land consolidation project is farmer identity， planning， design and construction quality of the project， the participation of farmers in land consolidation and the trust in local government. The results demonstrates that common agent， village officials and strong client （the local government） crave for interest collusion， on account of the position disparity and conflict between the heterogeneous principal， local government and farmers， resulting in poor quality of the land consolidation project. Conclusions are as follows： ① The existing common agency relationship should be broken， which is conducive to the transformation of government functions and the strength of its agent consciousness. Meanwhile Local government and farmers， who share common interest， turn into homogeneous principals in order to avoid complicity with strong principals and improve the efficiency of the agency. ② A comprehensive system of farmer participation should be built to stimulate farmers enthusiasm， and the effective participation of farmers should be as an important evaluation indicator of land consolidation to promote local government to fulfill its responsibilities. ③ A sound social supervision system of land consolidation project should be established， in particular to strengthen the power of social supervision of farmers in the project area， which is conducive to clarity the agent inputs， to reduce moral hazard and improve the efficiency of land consolidation.

Key wordsland consolidation; local government; village cadres; principalagent; common agency

（1. College of Public Administration， Huazhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430070，China;

2.College of Public Administration， Nanchang University，Nanchang Jiangxi 330031，China）

Abstract

Key wordsland consolidation; local government; village cadres; principalagent; common agency

（1. College of Public Administration， Huazhong Agricultural University， Wuhan Hubei 430070，China;

2.College of Public Administration， Nanchang University，Nanchang Jiangxi 330031，China）

Abstract

Key wordsland consolidation; local government; village cadres; principalagent; common agency