农村城镇化进程中新生代农民工的境遇和出路

朱国芬++李俊奎

摘 要： 依据新生代农民工在农村城镇化进程中的发展现状，分析农村城镇化、工业化、农业产业化和农民市民化为其提供的良好机遇以及所面临的二元体制、产业结构、职业技能和文化素质等方面的挑战。地方政府应从探索和完善相关政策和制度以应对二元体制；创新新生代农民工户籍多元复合转移模式；重视职业技能培训，制定多层次人才发展战略；加强对新生代农民工的文化素质培养和人关怀等方面探寻新生代农民工市民化的出路。

关键词：农村城镇化；新生代农民工；社会融入

中图分类号：F323.6 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）06-0001-07

引 言

所谓农村城镇化是指农业人口向城镇性质的居民点集聚的过程，农村地域中城市要素逐渐增长或逐渐转变为城镇地域的过程，其模式是基于农村社区和乡镇企业发展而实现的就地城镇化。具体地说，农村城镇化就是在保持农户经济、维护原有农村社区的基础上，让县级以下的中心城镇相对地集中吸纳中小企业，同时加大农村的基础建设，在最短半径中让最多的农民获得非农就业机会，并使农民在新农村就能享受到与城里人类似的公共产品[1]。

农村城镇化作为一条转移农村富余劳动力、发展农村经济、实现农业现代化的必由之路，是契合了中国特殊的城乡二元经济结构和特殊国情的中国特色的城镇化道路。由于欧美国家先前的城市化过程普遍采用的是农村人口大规模向城市集聚的模式，导致我国在城镇化过程中也一度把 “农村人口向城镇转移率”作为衡量农村城镇化水平的标志的思维定势，一些地方甚至还出现盲目城镇化、农民“被上楼”现象。根据国家统计局2014年1月20日公布的数据，到2013年末，我国的城镇化率已达到53.73%；在2.89亿人户分离人口（人户分离人口是指居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口）中流动人口为2.45亿人。这么庞大的农村剩余劳动力及其家属向县城以上的城市无序转移，必将造成城市基础设施（如住房、公交、供水、供电）不堪重负，产生城市交通拥堵、环境污染、失业增加、教育资源短缺以及社会治安恶化等等“城市病”。为此，中国的城镇化应该立足于本国国情，在致力于城市化发展规模与其资源环境承载力均衡的同时，积极推进农村城镇化建设。农村城镇化作为联结城市和农村的“中间地带”，对引导农民特别是新生代农民合理流动，就地转移、就近创业开启了新思路，为新生代农民工自身发展提供了机遇和出路。

一、新生代农民工：概念界定和发展现状

（一）概念界定：基于农村城镇化视阈

要正确界定“新生代农民工”，首先要准确解读“农民工”概念。“农民工”者，农民工人也，是“农民”这个社会身份与“工”这种劳动职业的特殊结合体，是兼有农民和工人交集身份的“边缘人”。从身份看，他们亦工亦农，是具有农民身份的新产业工人；从职业看，他们主要从事非农产业，已成为我国工业化和城镇化进程中的一支新型劳动大军；从收入看，他们的家庭收入成分主要是工资收入；从地位看，他们既融不进城市，又远离于农村，成了“城市难进门、农村难断根”的“尴尬人”；从情感看，他们既不愿回归农村，又产生不了城市归属感，成了“候鸟”式的漂移族。

新生代农民工是改革开放后产生的农民工群体代际分化的一个特殊社会群体。目前学界对这一概念使用频率颇高，但界定较为模糊。1999年，王春光教授基于农民工代际交替、主体转换的现实提出了“新生代农民工”这一“颇具学术意涵和解释力的新名词”[2]。而后学者们都从不同角度试图用学术定义来框定和阐释这个社会政策层面的概念，虽表述各异，但并无实质性差别。学界普遍认同简新华、黄锟对“新生代农民”的定义，即“指年龄在25岁以下，于20世纪90年代及以后初次外出务工经商的农村籍流动人口称为第二代农民工，即‘新生代农民工”[3]。它包含着两个层面的劳动力，一是指父母双方或一方本身就在城市打工，出生于城市或成长于城市，但户籍仍然在农村的农民工子弟；二是指出生、成长于农村然后进城务工经商的原籍留守农民子弟。这两类劳动力的共同之处都是“外出务工经商”，即指在县城以外的城镇从事非农业生产经营活动。这也就自然地把农村城镇化进程中的一些留守本地的“进厂不进城”、“离土不离乡”的务工经商农村籍劳动力排除在概念之外，留下了概念界定的缺憾。正是鉴于此，本文立足于农村城镇化建设的现实背景，把新生代农民工界定为20世纪80 年代后出生的且16 周岁以上的具有农村户籍的务工经商的劳动力，包括在“本乡镇以外的城镇务工经商的农业户籍人口和在户籍所在镇镇区工作和生活的农业户籍人口”[4]。

（二）发展现状：基于规模、转移、就业和融入的基本数据分析

1.新生代农民工数量不断增长。综观近几年国家统计局连续发布的全国农民工监测调查报告的数据，尽管农民工总量增速呈持续回落态势， 2011、2012和2013年增速分别比上年下降1.0、0.5和1.5个百分点[5]。但年龄在16～30岁的新生代农民工的绝对数量不断增长，占农民工总数的比例由2009年的43%上升至2013年的46.6%。一是快速推进的农村城镇化征用了大量农村土地，使农民陷入因耕地不足而农业经济效益低、收入差的窘境，迫使年轻劳动力外出求生存；二是新生代农民工普遍缺乏基本的务农经历和现代农业生产技术，对土地和农业生产没有强烈兴趣和眷恋之情。因此，他们在完成学业后一般都选择离开土地外出或就近务工经商，成为具有农村户籍的城镇职工。据《2013年全国农民工监测调查报告》显示：1980年以后出生的新生代农民工有12 528万人，占1980年及以后出生的农村从业劳动力的比重为65.5%。

2.新生代农民工偏好大中城市务工。与近几年农民工返乡就业、就近转移的区域流动趋向相左的是新生代农民工仍然热衷于离开农村，偏好去大中城市务工经商。近几年来，一方面受国际金融危机传导效应的影响，我国大中城市及东部改革开放前沿地区的科技含量低、劳动密集型企业尤其是倚重于外资的企业的规模面临着全面萎缩；另一方面，随着农村城镇化的高速推进，城镇经济的结构化增长、非农产业的专业化集聚、地区基础设施的规模化投入，农业的产业化经营等创造了大量的就业岗位，大大增强了吸纳和消化本地农村富余劳动力的能力。这一推一拉使改革开放以来形成的农民工区域流动格局正发生逆转，出现东部地区的农民工纷纷向西部地区回流，返乡就业或创业。但与此形成鲜明对比的是新生代农民工出于对大中城市或东部经济发达地区的现代生活方式的向往，八成以上选择外出从业，跨省流动比例较高，且流入省份比较集中，如江苏、浙江、广东等。《2013年全国农民工监测调查报告》中对新生代农民工的监测显示：从其就业方式看，10 061万人选择外出从业，占其总数的80.3%；从其就业的地域分布看，8 118万人在东部地区务工，占其总数的64.8%；从其就业地点看，6 872万人在地级以上大中城市务工，占其总数的54.9%。

3.新生代农民工就业呈现多样化、低层次的特点。新生代农民工由于受国家九年制义务教育制度及其他教育国民待遇的惠泽，受教育的程度普遍高于其父辈，文化水平有了较大提高。新生代农民工中，初中以上文化程度占60.6%，其中高中及以上文化程度的占到1/3，比老一代农民工高19.2个百分点[6]。 一定的文化水平为新生代农民工择业的多样化奠定了基础，他们逐渐脱离了父辈们集中的建筑行业，转向从事制造业、住宿餐饮业、批发零售业、居民服务和其他服务业等，就业方式、就业区域和就业途径日趋多样化。根据国家统计局的监测数据，2013年，新生代农民工中，39%从事制造业，14.5%从事建筑业，10.1%从事批发和零售业，10%从事居民服务和其他服务业。另一方面，由于新生代农民工社会融入程度较低而基本处于次级劳动市场[7]。新生代农民工因身份、地位、劳动等被等级固化而遭遇多种社会劳动分工领域的排斥，导致其择业异常艰难且层次普遍偏低，大多重复着父辈们的简单劳动。他们所从事的大都是现代化生产线上一线操作岗或服务岗，成为领取廉价薪水的劳动机器。在现代企业管理体系中，处于企业底层的新生代农民工的职务很难获得发展和上升的空间，其薪水也很难随工龄增长而有所提高。

4.新生代农民工社会融入意愿增强。新生代农民工与其父辈相比，外出打工不再以维持生存和增加家庭收入为惟一目的，而是改变身份和谋求发展的一种途径。他们普遍向往城市的现代生活方式和文化氛围，对城市人的思想观念、行为方式、文化习俗、消费理念等有着较多的认知和高度的认同，从经济活动、社会交往、心理融入等方面努力改变自身以适应城市样态和节奏，其突出的表现就是新生代农民工的消费理念超前化。他们中的大多数人的工资收入主要用于就地消费，其中交友、购物、房租等支出比例较大，寄回或带回老家部分所占工资收入比例较小，甚至出现“月光”和提前透支现象。《2013年全国农民工监测调查报告》显示：新生代农民工在外务工的月生活消费支出人均939元，比老一代农民工高19.3%；新生代农民工2013年人均寄回带回老家的现金为12 802元，比老一代农民工少29.6%。在外务工的新生代农民工更愿意选择租房居住，其中，单独租赁住房或与他人合租住房的占40.4%，在单位宿舍居住的占34.1%，在工地工棚居住的占7.3%。月租房支出人均为567元，占月均生活消费支出的60.4%。

二、农村城镇化进程中新生代农民工的发展境遇

作为连接城市与乡村的纽带的农村城镇化，其目的是为了消除城市与乡村发展不平衡、促进二元经济体制转型，实现农村经济、社会、文化及居民生活方式等由传统社会向现代社会的转变；其手段是通过推进城乡一体化发展，统筹规划城镇布局，实现农村政治、经济、文化、社会建设的跨越式发展。这种经济社会转型的宏观境遇给新生代农民工的生存和发展提供了良好的机遇，同时也提出了新的挑战。

（一）发展机遇

农村城镇化是伴随着农业产业化、农村工业化和农民市民化不断推进而实现城乡生产方式一体化、市场体系一体化和生活方式一体化。农村产业结构的调整、农业产业化经营，中小企业城镇集聚以及农村人口城镇聚居，为新生代农民工的就业、返乡创业、社会融入以及市民化等提供了发展机遇。

1.农村城镇化为新生代农民工发展提供时代机遇。农村城镇化是我国工业化中期后解决农村劳动力迁移问题，实现全面小康的有效途径之一。改革开放以来，随着我国工业化、城镇化的不断衍变和发展，农村劳动力就业方式、迁徙格局也随之不断变化。改革开放之初，随着商品经济体制的确立，农村劳动力开始游离土地，立足本地从事个体工商业。20世纪80年代至90年代中期前，随着乡镇企业的异军突起，农村劳动力进入了“亦工亦农”、“离土不离乡”的就业转移模式。此后，随着改革开放的进一步深入，中国城市和东部沿海地区对外开放蓬勃发展，催生了大量外向型制造业和新兴产业，增加了巨大的非农就业需求，促使了农村剩余劳动力的“抛荒弃农”、“离土又离乡”的大规模跨区域转移就业。但由于受国家政策因素和高昂城市化成本的制约，农村劳动力往往处于“易转移就业、难迁移户籍”，“农村回不去、城市留不下”的尴尬境地。当前，伴随着制造业和服务业向中小城镇集聚的农村城镇化，需要大量“有文化、懂技术、会经营”的劳动力支撑产业发展，新生代农民工可以而且应该成为农村城镇化的第一主力。农村城镇化通过人口、资源和产业向乡村城镇的集聚，既实现了新生代农民工的非农转移，又解决了其户籍迁移，为实现其“进厂又进城”的市民化开辟了新路径。

2.农村工业化为新生代劳动力转移创设良好平台。农村城镇化是以农村工业化为基础和支撑的，农村工业化的发展推动农村城镇化的发展，带动农村人口向城镇的集聚；农村城镇化的发展进而又促进工业企业和地方优势产业的集聚和集群发展，两者相辅相成，相得益彰。正如恩格斯所说：“在农村建立的每一个新工厂都包含工厂城市的萌芽”[8]世界发达国家的工业化实践证明，农村工业化是推进农民市民化的加速器。一方面，农村工业化的扩张产生了大量对劳动力素质要求不高的劳动密集型非农产业，成为吸纳农村剩余劳动力的内在动力；另一方面，工业化发展也促进农业劳动生产率的提高，产生大量农业剩余劳动力，逼迫其进行产业转移。我国的农村工业化以乡村工业为肇始，形成于乡镇企业崛起，将完善于产业集群化发展。改革开放初期，中国农村率先冲破计划经济的藩篱，通过建立和发展一批劳动密集型、资源综合利用型、农副产品加工型、现代服务型、民族文化型等乡镇企业，吸纳和转移边际生产率为零的农村剩余劳动力，通过就业的非农化、家庭迁移的城镇化来推动新生代农民工的劳动力转移。当前，我国农村工业化进入一个新的发展时期。各类新兴产业的兴起和地方特色产业的繁荣，一方面为新生代农民工提供了较高收入的长期稳定的就业岗位，为其就业、创业以及职业发展创造了广阔的前景；另一方面也迫使地方政府围绕经济发展、企业集群积极探索新生代农民工的城镇户籍、社会保障以及社会融入等制度和政策的改革、创新，提高新生代农民工及其家庭成员对未来城镇生活的预期，为加速新生代农民工城镇化转移创设了良好的平台。

3.农业产业化为新生代农民非农化创造前提条件。农业的产业化发展是解决“三农”问题，释放农村活力、激发农民积极性、加快农业现代化的根本之道，其实质就是通过运用现代工业的管理技术和手段来组织适度规模的现代农业生产和经营，克服传统农业生产和农地经营细碎化，提高农业土地利用率和劳动生产率。由于农业的低效益性，为了提高广大农民的经济收入和增强农产品的市场容量，各地政府依据农产品需求结构的变化，调整农业产业结构，一是引导农村耕地规范流转，推动耕地向种养大户集中，实现土地的集约化、规模化、产业化经营；二是培育地域优势产业，发展与食品消费结构多元化、高级化相适应的农产品加工业和涉农的生产、生活服务业，把生产、加工、储运、销售融为一体，延伸农业产业链，增加农产品附加值。农业的产业化发展，一方面提高了农业劳动生产率，释放了农村剩余劳动力，为新生代农民工的务工经商创造了前提；另一方面增加了一批新的创业载体，扩大农村内部的创业容量，为新生代农民工的返乡创业创造了基础。

4.农民市民化为新生代农民工户籍迁移提供政策保障。作为一个农业大国，解决农村人口的市民化是农村城镇化的关键。农村城镇化实质上就是人的城镇化，是将分散于乡村的人口向各类小城镇集中的过程，是乡村型的生产、生活方式向城市型转变的过程。毛泽东早在1945年就明确预言：“农民——这是中国工人的前身。将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程”[9]。当前，我国经济增长格局的调整、经济发展方式的转变，城乡收入差距的缩小、全面小康社会的建成，重点在于农村经济社会的发展，基础在于农民生活水平和社会福利水平的提高，路径在于农民的市民化。各级政府在大力推进新型城镇化建设进程中，加强顶层设计和制度安排，积极采取多种措施，不仅着力解决大城市进城农民工的市民化问题，而且致力于将工业引入农村、将农业生产纳入现代产业体系，将农村工农业与现代产业接轨、与市场接轨，实现中小城镇的“就近市民化”、“就地市民化”。农村城镇化进程中的这种农民市民化趋势、举措正好契合了最具有市民化意识且离市民化最近的新生代农民工的市民化愿望。

（二）发展障碍

以人为本的新型城镇化在为新生代农民工的社会融入和生存发展提供了机遇的同时，也存在着政策制度、产业结构、技术能力、文化素养等诸多因素的制约，使新生代农民工的生存和发展面临着社会化融入与政策碎步化调整、市民化渴求与实现能力不足等难以化解的张力。

1.城乡二元体制障碍。户籍难以迁移入城市是新生代农民工成长为新市民的现实障碍。许多学者认为，城乡二元结构是制约农民市民化的根源。其实不然，二元结构是历史存在的，二元体制才是建国后计划经济的产物。历史上的城乡二元结构社会，并没有妨碍城乡人口、生产要素的双向流动、迁移；倒是建国后形成并逐步固化的城乡二元体制安排下的二元户籍制度、社会保障体制造成城乡的分割，制约着的农民和市民的双向迁移，使新生代农民工在就业、住房、教育和社会保障等方面无法享受“国民待遇”，即新生代农民工不能与城镇职工平等享受劳动权益保护和公共服务，甚至其工资增长和地位提升也面临着制度性障碍。“户籍制度成为新生代农民工谋求机会公平、权利平等的最大隐性障碍[10]。”新生代农民工进城后，由于没有正式身份和社会地位，往往游离于城镇的公共服务体系之外，无法享受养老、教育、医疗、幼托、住房、低保等政策优惠和福利。另外，由于社会对农民工群体的歧视性制度安排，基层政府出台的部分配套政策也存在着执行不力、效度不高之现象；市场也缺乏相关的农民工信息服务、权益诉求保障和技术培训机构等。所有这些都阻碍了新生代农民工的社会融入和自身发展。

2.农村产业结构障碍。农村城镇化建设是以产业结构的调整为抓手，以农业的产业化、第二三产业的发展为支撑的。由于农业的细碎化经营牵扯大量劳动力而经济收入甚微，边际劳动生产率十分低下，因此，农村城镇化必须通过农业产业广度调整和农业生产的深度发展，提升农业的产业化发展水平，吸引更多的新生代农民工从事农业及其延伸产业的生产，消化农村剩余劳动力。农村城镇化又是以发展劳动密集型制造产业和服务业为主，如电子加工制造业、建材业、装饰业、食品加工业、家电销售维修业、运输业以及零售业等。二、三产业的劳动密集型一方面有利于农村剩余劳动力的非农化转移，有利于新生代农民工的就业和创业；另一方面，中小城镇二、三产业的技术含量的低端化、生产管理水平的低层次决定了新生代农民工的工资收入的低端化和发展空间的有限化。另外，农村产业结构的不协调和发展不平衡，也会导致农村城镇化的不可持续发展，导致新生代农民工的社会身份变迁和社会地位的认同难于顺利进行。

3.技术能力和知识水平障碍。尽管新生代农民工的受教育程度和知识水平普遍高于上代农民工，但将其置于整个社会系统来看，他们的教育程度和文化水平不仅远远低于城市里的同龄人，也远低于来自于其他城市的流动人口，由此带来的知识水平和职业技能也总体偏低，难以适应快速推进的农村城镇化、现代工业化和农业产业化发展进程。对新生代农民工而言，在制约其市民化的诸多制约因素（如高企的房价、高昂的生活成本、缺少的社会保障、缺失的教育公平等）中，最核心、最关键的是他们自身的知识、能力。由于大部分新生代农民工只有初中甚至小学文化，离开学校后又没有参加过职业技能培训，技术能力不强，进而引致其缺乏高新技术产业的就业竞争力，难以进入科技含量较高的高层次产业和行业。随着农村城镇化向纵深推进、集约化发展，长期滞留于城镇化初期所发展的劳动密集型、利润微薄型低端行业的新生代农民工，必然面临着被高新技术产业淘汰或收入降低的风险，从而导致其生活压力增大、消费能力不足，市民化步履维艰。

4.文化素质和产业素养障碍。农村城镇化建设已越过了盲目城镇化的数量扩张型模式，开始转向集约式推进的质量提高型模式。质量提高型的城镇化不再以城镇化率为要旨，唯GDP论英雄，而是更加注重城镇化、工业化、信息化和农业现代化“四化”同步，更加注重在生产方式、生活方式、社会保障和人居环境等方面实现由乡村到城镇的转变，更加注重农民工从地域转移、职业转换向身份转变的发展。农村城镇化的这种集约型低碳绿色发展方式客观上要求城镇化的主体具备一定的职业技能、文化素质和现代产业素养。因为文化素质统摄人的思维方式和行为方式，决定人的道德能力、职业能力和社会适应能力。作为农村城镇化生力军的新生代农民工，由于受成长环境制约，先天的文化教育不足加上后天的文化营养不良，使他们的精神文化贫乏，整体素质偏低，文化生活消费不足，自我发展投入较少。另外，由于新生代农民工流动性大、职业稳定性差，造成他们的职业素养不高，对所从事的行业缺少“意义”理解，更缺乏使命感、责任感。新生代农民工的这种偏低的文化素质和产业素养不仅制约着新型农村城镇化的推进和质量提高，更为严重的是它制约着新生代农民工自身的发展视野、价值理念、生活方式、利益诉求和融城适应等软实力的发展。

三、农村城镇化建设中新生代农民工的出路

大力推进的农村城镇化建设，既避免了城市过度扩张中产生的农村的衰落和“空心化”，同时又缓解因农村人口的过度转移而引发的“城市病”，为新生代农民工的未来发展开辟了新的路径。

（一）应对二元体制，实现新生代农民工户籍多元复合转移模式

农村城镇化过程实质上就是“农业人口向城镇转移、集中以及由此引起的产业——就业结构非农化的一系列制度变迁的过程[11]”，其核心就是农村人口向城镇流动。流动的路径、方向是一定的，但流动的方法、模式却可以是多元的。当下农村城镇化建设中，主要有迁移型城镇化与非迁移型城镇化两种模式。根据迁移主体的意愿，迁移型模式又可分为主动（即自发）迁移和被动（即强制）迁移两大类型。依据城镇化的路径选择，非迁移型城镇化可分为开发式迁移和投入式迁移两大类型[12]。选择什么样的模式来实现新生代农民工的战略转型，一是必须根据新生代农民工自身的特点和其所处地域的具体情况；二是必须视农民工发展现状和不同发展阶段，采取多种城镇化模式，实现农村人口规范、有序地多元市民化。

1.返乡创业与就近就业相结合。近年来大力推进的农村城镇化建设，使各种生产要素和资源向农村倾斜；政府出台的许多支农惠农政策，如放宽农户小额信贷限制、允许农村土地合理流转、健全农村合作医疗保障等惠农措施，为农村创设了更稳定、更优化的创业环境，对农民工尤其是具有一定创业素质的新生代农民工的返乡创业产生了很大的吸引力。农村城镇化进程中工业化、信息化与农业产业化为新生代农民工增加了较为理想的就业机会和营造了宽松的就业环境，在收入、发展前景、生活成本、子女教育等方面符合新生代农民工的理性预期，吸引大批新生代农民就地转移、就近就业。尽管城镇化所形成的城镇文化、生活方式、经济价值观和消费理念不如大城市现代，但也避免了其“城市边缘人”的尴尬，契合新生代农民工的社会定位。

2.劳动力转移和户籍迁移相结合。新生代农民工的就地创业或就业是农村城镇化发展中需求机制和利益机制双重作用的结果，是城乡经济一体化的体现。农村工业化和农业产业化决定了相当一部分新生代农民工由于失地或少地而被动走进城镇，从事非农业生产，完成劳动力从农村向城镇、从农业向非农业的转移。这部分劳动力的转移一定要与户籍的迁移相匹配。因为新生代农民工群体总体上属于社会弱势群体，整体素质偏低、职业能力不强、就业稳定性不高、社会认同度较弱。如果他们既被切断了与土地的联系，享受不到土地经营的收益，又没有在城镇落户，被排斥在城镇公共服务体系之外，那么就无法享受嵌入户籍制度之中的种种公共利益和权利，如农业补贴、土地转让费、教育、住房、医疗、养老、低保等制度和福利。

（二）探索和完善相关政策制度，实现新生代农民工身份转变

正如前所述，“农民工”是一个农民身份和工人职业组合而成的具有中国特色的城乡二元体制的产物。农村城镇化正是联结农村和城市，破解城乡封闭分治，实现城乡一体化发展的根本之道。各级政府要以农村城镇化为抓手，加强城镇化的制度安排和政策设计，积极完善和制定以新生代农民工为重点，以福利均等化为目标的政策制度，引导新生代农民工规范、有序地由单纯劳动力转移、职业转换向市民身份转变发展。从当前农村城镇化的现实来看，新生代农民工实现劳动力转移、户籍迁移并不难，甚至有的地方还存在农民不愿被城镇化的“拒进楼”、“抗迁移”现象；难就难在如何改革附着在户籍制度下涉及城乡居民平等“国民待遇”的福利政策和权利制度，如何建构一套普惠、均等、一体的基本公共服务体系以适应新生代农民工市民化的要求，提高新生代农民工的迁移预期。因此，各地政府要以深化户籍制度改革为契点，打破户籍与福利保障捆绑合一的体制束缚，进一步完善农村土地流转制度和城镇社会保障制度，精心设计柔性的新生代农民工市民化路径。

（三）重视对新生代农民工的技能培训，制定多层次人才发展战略

工业化和信息化是农村城镇化的支撑和关键。因此要特别重视和加强农村基础教育、职业教育。地方政府应根据本区、镇产业发展规划和职业技能现状，采取多种措施加强对新生代农民工的劳动技能教育和培训，包括农业技术、工业技能和管理理念等，如通过税费优惠、保险补贴等政策引导企业为职工提供规范、持续的劳动技能培训[13]；通过投入加快发展农民工职业技能培训基地，提升培训机构的水平，扩大职业技能免费培训的范围等。地方政府应根据城镇化发展需要和未来产业发展趋势，制定多层次人才发展战略，对新生代农民工进行有针对性、层次性、系统性的培训，培养高技术人才以适应企业技术创新和产业升级，培训低端人才以提高其职业素质能力和职业适应能力。

（四）加强对新生代农民工的文化熏陶、人文关怀，推进城镇民主政治建设

农村城镇化虽然处在国家城镇化的末端，但它承担着丰富农村精神文化生活，提高农村精神文明的重任。农村城镇化进程中，政府在注重城镇硬环境建设的同时，也应注重软环境建设。要以城镇精神文明、生态文明为抓手、以本地区的特色文化为切入点，充分照顾新生代农民工的精神需求，举办各类地域文化、法制、技术等讲座，丰富新生代农民工的精神生活，关注他们的心理健康，保护他们的基本权益，保障他们的政治权利。加强对新生代农民工的文化熏陶、人文关怀，不仅丰富了他们的精神生活，而且也培养了他们的宽容、理性、民主的人生态度。新生代农民工是农村城镇化的主力军，也是农村和谐城镇的社会主体。政府要逐步提高新生代农民工政治参与（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）的能力，引导他们以理性合法形式表达其政治愿望和利益诉求[14，15]，增加其参政议政、权益表达、参与决策管理的渠道和机会，使他们真正做到“生活有文化，子女有教育，发展有目标”。

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