政府视角下光伏产业转型升级模式分析

孙立冰

摘要：光伏产业作为战略性新兴产业在我国的发展模式是生产在国内、应用在国外，所以不是真正的新兴产业。遭遇欧美双反危机后，我国积极出台扶持政策，促进光伏产业的转型，大力发展光伏发电并网项目。在对濒临破产的光伏企业救助中，地方政府与中央政府呈现出目标函数不一致的特点。本文认为：在促进战略性新兴产业发展的初期，政府起主导作用；另外，应该设计有效的激励相容机制才能真正促进光伏应用产业的发展。

关键词：转型升级；光伏产业；政府救助

一、引言

近年来，依托太阳能开发利用而形成的光伏产业已经成为继IT行业后又一爆炸式发展的行业。截至目前，全球光伏太阳能并网发电30余万千瓦/年，已经成为继水能、风能之后的第三大可再生能源，产业前景十分广阔。自2003年起我国光伏产业链条逐步形成并取得了快速发展，产能、产量均居世界第一，其中90%以上产品出口至国外，也就是产品生产在国内、光伏应用在国外，这与世界光伏发电的快速发展息息相关，西方发达国家大力发展光伏发电，需要大量的太阳能电池及电池组件，而这给我国光伏产品生产带来了契机，在劳动力成本低及政府补贴的刺激下，全国各地纷纷以战略新兴产业的名义上马光伏项目。我国光伏产业的重点集中在光伏电池及组件的生产及出口上，而不是大面积的光伏应用。在2011年欧债危机与欧美“双反”的情况下（近期由于中欧达成光伏产品出口承诺，出口量会出现反弹），严重依赖出口模式的光伏产业受到严重影响，光伏企业大面积停工甚至破产。基于此，从中央政府到地方政府纷纷出台相关政策，尽可能支持光伏企业走出低谷。截至目前，无论是实务界还是理论界，对光伏产业走向基本达成一致：转型支持国内光伏发电产业。在这一背景下，本文以东营光伏有限责任公司（简称东营光伏）为案例，在我国整个光伏产业快速增长的大环境下，通过对东营光伏发展历程的回顾，重点分析太阳能光伏作为战略新兴产业其发展规律中政府与市场的激励相容机制，通过对政府救助模式规范性与实证性的分析，探求我国光伏产业未来发展中政府行为的着力点及行为边界。

二、我国太阳能光伏产业困境分析

据不完全统计，到2012年末，我国共有光伏企业达460多家，其中硅片生产商69家，组件生产商349家，电池组件企业42家。目前我国光伏产业链已比较完备。

（一）多晶硅产量快速增长，但核心技术缺乏，高纯度多晶硅依赖进口。硅材料是整个光伏产业的基础，在当前技术条件下，没有硅材料的提纯、生产就不会有光伏产业。从2005年至2011年，我国多晶硅产量从80吨猛增至7.9万吨，增长了986.5倍，年均增长速度高达215.6%。虽然我国多晶硅产量快速增长，但是由于生产技术落后，产品质量相对较差，每年仍需从国外进口大量高纯度多晶硅。

（二）光伏电池产量居世界之首，出口多、应用少。太阳能光伏电池是太阳能光伏发电的核心部分，光伏电池生产也是光伏产业链的重要环节。在补贴政策刺激下，德国、西班牙等欧洲国家的光伏应用市场大幅扩张，光伏新增装机容量猛增，对太阳能电池需求猛增。受此因素推动，我国太阳能电池行业快速发展、产业规模不断扩大。到2012年，我国光伏电池产量达到20.5GW占世界产量的39.04%，光伏电池产量连续7年居世界第一，是全球名副其实的光伏电池制造中心。与我国巨大的太阳能电池产量相比，我国的光伏装机容量却很小，2012年我国光伏电池产量约为20GW，而国内装机量只有5000MW，仅相当于国内产量的10%，超过90%的太阳能电池要出口到欧洲、美国、日本等光伏应用国家。

（三）传统模式受困，光伏应用扶持政策力度小、企业难以形成有效预期。对比国内外光伏发展政策，我国光伏政策不足之处：第一，虽然我国于2011年7月24日发布了光伏发电上网标杆电价，规定太阳能光伏发电上网电价为每千瓦1元，此外，根据项目核准时间和地点的不同，部分情况实行每千瓦时1.15元。但是该政策并没有规定此标杆上网电价实施的年限，不能给国内光伏市场投资者一个获取投资收益的预期。其次，我国地域广阔，各地光照条件差异巨大，单一水平的电价无法推动产业健康持续的发展，最后，对于项目的申报审批程序，项目的并网规定，该政策都没有涉及。业内担心光伏电站有可能出现类似风电那样无法并网的情况。第三，缺乏国家性的税收优惠政策。第四，缺乏技术扶持和光伏人才培养政策。

国外光伏产业、光伏发电市场的成功经验可归纳为：法律法规的有效执行，大力支持技术创新以及市场支撑政策的实施。尤其是德国的法律环境、日本的技术支持、美国的市场支撑，都有效地促进了该国光伏产业的发展进程。

三、东营光伏政府救助产业转型案例

东营光伏（简称东营光伏）于2005年在东营成立，注册资金4亿元，公司目前涉足太阳能级硅棒生产、电池片制造、光伏组件封装和光伏系统集成等多个光伏产业环节，2008年在欧交所创业板alternext市场成功上市，成为第三家在alternext上市的中国企业。东营光伏的发展模式与我国光伏产业发展模式一致：政府支持—依赖出口—规模扩张—出口受限—产业转型。

（一）企业出口扩张阶段

东营光伏在政策刺激、当地政府支持下，积极出口光伏组建以满足国外光伏应用市场，无论是光伏组件生产还是出口均呈现快速增长趋势，但是遭受欧债危机以及欧盟双反，从2011年开始出口创汇以及电池产量出现明显下降。东营光伏在积极出口创汇的同时，由于光伏产业的主要市场是欧美发达国家，光伏受金融危机的影响也最大，光伏组件价格不断下滑，同时2010年以及2011年，包括德国在内的多个国家下调对于光伏产品的补贴措施。2011年11月，美国商务部展开对中国75家光伏企业的“双反”调查。美国商务部先后初裁对中国输美太阳能电池征收2.9%至4.73%的反补贴税和31.14%至249.96%的反倾销税。产品90%出口欧美市场的东营光伏受到重创。根据东营光伏年报显示，2011年其收入为2.12亿欧元，同比2010年2.6亿欧元有所下跌，而运营利润为2710万欧元，同比前一年的2956万欧元也已下降。2011年的净利润则为负数。随着市场需求的大幅下降，东营光伏几条生产线仅在零星生产，而产品也只能经过台湾企业再销往欧美市场，这也使得本来就不高的利润进一步被压缩。最终使得东营光伏面临退市清算的可能。

（二）光伏发电转型阶段

在东营光伏依赖出口促进发展的同时，积极进军光伏发电市场，尤其是在受到金融危机及欧美双反的情况下，从积极出口到积极建设光伏电站，东营光伏走出了一条成功转型之路：从光伏组件出口到光伏电站建设。东营光伏于2009年进入光伏发电市场，第一个发电站是总投资4600万元的960KWp太阳能光伏并网发电站，在当时是山东省内规模最大、也是首家并网发电的太阳能光伏发电站。东营光伏发电站的建设一方面是为了应对未来市场的波动，另一方面也是当地政府的支持，当地政府将以960KWp光伏发电项目建设为先导，发展与光伏发电产业配套的服务业和相关产业，促进光伏企业向产业链上下游延伸，提高产业配套能力和发展水平，拓展产业集聚空间，形成有东营特色的光伏产业链及衍生的光伏产品生产与检测设备、原辅材料制造产业基地。随着政府支持光伏发电市场政策的出台以及欧美双反政策的实施，我国光伏发电市场开始大规模启动。

2010年东营光伏7兆瓦太阳能光伏并网电站工程并网仪式在东营经济技术开发区举行。东营光伏7兆瓦太阳能光伏并网电站工程由东营光伏太阳能有限公司承建，是山东省首批国家“金太阳”示范工程之一。工程总投资2.25亿元，年发电量为948万kWh。该工程环保效益显著，年可节省标准煤3309吨，减排二氧化硫102吨，减排氮氧混合物32吨，减排二氧化碳9000吨，减排可吸入颗粒4吨，减排灰渣1015吨。东营光伏7兆瓦太阳能光伏并网电站创造了多项“第一”。在规模上，它是华北地区最大的晶体硅并网电站；在产品上，它在国内光伏电站中第一个使用200W高效能电池组件；在工程施工上，它是全国第一个使用地锚式结构作为工程基础的光伏电站；在建设标准上，这也是国内第一个以欧洲标准建设的光伏电站。被列入“金太阳示范工程”的中国光伏集团东营7兆瓦太阳能光伏并网发电站项目，自2010年12月29日并网发电以来，已累计发电124万千瓦时，日均发电2.6万千瓦时。该项目设计年均可向电网输送948万千瓦时的清洁电能。

（三）当地政府托管阶段

为了保护支持新兴产业的发展，当地政府紧急出台相关方案，将东营光伏进行托管，2012年11月5日，东营光伏宣布公司所有权重组计划，根据卢森堡大公国法律组建的公开股份有限公司，东营光伏接下来将进行所有权重组计划来加强公司的发展。另外，东营光伏因为目前的光伏行业危机正在经受着严重的资金流问题和子公司东营光伏归还银行到期贷款及履行其他承诺，因此相应来说东营光伏必须尽快找到其他融资措施。鉴于此，由东营市政府控制的公司提出了购买东营光伏50.38%的股份，东营光伏是中国光伏卢森堡的一个全资子公司也是公司的唯一资产，购买对价是1000万美金。经与东营光伏管理层的协商，东营光伏董事会认为该协议可以接受并且能最大限度的保证公司股东和雇员的利益。东营光伏董事会因此建议在2012年11月5号召集股东会来对此给予批准。其东营光伏的股份交易也将在该信息发出后下一天进行复牌。将50.38%股权转让给东营市政府后，东营光伏依托当地资源积极进行业务转型，转向国内市场，将业务重点转向独立电站的生产和建设，在其战略部署中光伏发电业务占将到公司营业额的40%。东营光伏的选择，正是目前陷入全行业困境的山东光伏企业的共同选择。在东营光伏之前，包括力诺光伏、华瀚光伏等，都已转向光伏电站的建设。2012年11月9日，东营光伏（东营光伏）正式通过了将50.38%股权转让给东营市国资控股企业的决定，这也标志着继江西赛维之外，政府直接出手光伏“救市”又添一例。鉴于行业内外交困的现状，目前整个光伏业“国进的态势”已经十分明显，而东营光伏“依赖出口—转战国内—国资控股—建光伏电站”的自救路径，在国内光伏行业尤其具有代表性。

东营市政府雪中送炭注入的1000万美元，将使东营光伏获得更多的资金流动性，并通过电站项目增加产业多样性，在行业大萧条背景下保持盈利和增长。而就在东营光伏宣布转向光伏电站建设，并希望这一业务能占到公司营业额40%份额前1个月，财政部、发改委、国家能源局等多部委联合发布了补贴小型分布式光伏电站发电补贴计划，这一总补贴额度超过700亿元的庞大计划，意在通过扩大内需，解决目前光伏企业存在的出口难和产能过剩问题。2013年随着10MW并网光伏电站的启动，东营光伏政府救助后的转型之路正式启动。

四、案例分析及结论

太阳能光伏产业的前景已形成全球共识，回顾德国、日本等国光伏应用的过程，政府扶持起到了决定性的作用。相比传统化石能源发电，光伏发电成本高昂，严重制约着光伏应用市场的扩大，进而限制了太阳能电池市场规模的扩张。从产业政策上来看，由于光伏产业还处于生命周期中的初创期，因此对产业政策的依赖性较强，必须依靠政府产业政策弥补高成本、技术不成熟的不足。而当前我国光伏产业扶持政策还十分不完善，在很大程度上限制了我国光伏市场的扩大，进而造成我国大量太阳能电池产量不得不出口国外。我国光伏电池严重依赖国外市场的状况，使得我国光伏产业受国际市场波动的影响大。

结论一：东营光伏在政策支持、地方政府支持以及国外光伏应用市场需求扩大的拉动下迅速发展成为当地战略新兴产业的支柱企业；但是发展靠出口、国内光伏发电市场发展缓慢的现状使得其发展受制于国外市场，这种产品生产在国内、应用在国外的发展模式并不能促进战略性新兴产业的真正发展。

结论二：中央政府与地方政府在促进战略性新兴产业发展中往往存在目标函数不一致的情况。在我国光伏行业出口受阻、大量企业破产的情况下，中央政府紧急出台光伏发电政策，启动国内市场的同时真正促进光伏产业在我国的发展应用。许多企业的生存发展交由市场决定，但是在政策落实中，地方政府出于考虑财政税收、人员就业、银行贷款质量以及社会稳定等方面，积极对光伏企业进行救市，东营光伏仅是其中一个例子，大多地方政府采取了类似政策，选择支柱企业进行资金、政策支持，尽量不被破产清算。

结论三：针对中央政府与地方政府目标函数的不一致，光伏发电市场的启动需要更有效的激励相容机制。近日，我国与欧盟达成价格承诺，欧盟对我国光伏产品的双反案告一段落：第一，我国光伏产品必须不能低于某一个价格进行出口；第二，价格承诺的达成使得我国光伏产品出口得以复苏。这样一来，可以使得光伏行业仍然可以按照既有模式维持生存，另一方面，使得中央政府与地方政府在保证经济稳定方面达成了一致。但是，从促进我国光伏发电发展来看，两者仍存在着矛盾。一是政策扶持中的资金支持力度有限，不是任何达标的光伏企业都可以实现并网发电；二是电力行业垄断性使得各大电力公司纷纷上马并网发电项目，占尽先机；三是要想使得地方政府与中央政府利益一致，建议扩大资金支持力度与延长扶持年限。

结论四：光伏产业在我国的发展尚处在初期，在光伏发电成本大幅下降前，政府扶持仍然占据主导地位。从东营光伏今年10MW并网电站的运行可以看出，在当前有限的资金扶持下，并不是所有的光伏企业都可以顺利转型，拥有政府背景的光伏企业通过与中央政府的共同利益诉求更容易获得政府资金补贴，从而使并网电站获得市场平均利润。