中泰审计制度框架下国家审计独立性对比研究

尚婕

【摘 要】 我国和泰国的国家审计组织同属行政型领导体系，但审计独立性导致审计效果存在差异。文章从中泰两国现有的国家审计制度出发，对影响审计独立性的6个主要因素进行分析。通过两国审计效果的比较，对我国审计制度的完善提出改进建议。

【关键词】 国家审计; 独立性; 泰国

中图分类号：F239.44  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2015）01-0119-03

全球经济一体化日益深入，由于政治体制、经济政策、文化传统等的差异造成的社会问题时刻挑战着政府的执政能力和社会的容忍度。我国和泰国的国家审计同属行政型领导模式，但在审计实践中，两国表现出了不一样的审计效果。在日益复杂的内外环境变化中，基于对中泰两种政治体制下审计独立性的系统审视，无疑对于考量审计结果的真实性、全面性、效益性具有极其重要的意义。本文从审计独立性的角度出发，对中泰审计制度中影响审计独立性的国家审计组织体系、审计长任免、报告对象、审计对象、国家审计职责、审计机关权限六个主要因素进行对比性分析，有助于清晰了解中泰两国国家审计独立性的差异和共同点，有利于我国取长补短，通过制度建设使审计结果更加真实全面，对国家建设起到积极作用。

一、中泰两国国家审计独立性对比

审计组织体系是体现审计独立性最重要的要素之一，其隶属关系和地位极大地影响了审计独立性的强弱。

由于世界各国国家审计机关在其国家机构中的组织地位不尽相同，按照隶属关系主要分为三种领导体制：司法体制、立法体制、行政体制。中国和泰国同属于行政型的组织体系，即国家审计机关隶属于国家行政系列。该体制因审计力量相对集中，时效性强，提高了政府的行政管理效率。但与其他两种体制比较，行政型审计机关的独立性较低，因为行政型审计机关更多扮演的是“内部审计”的角色，缺乏预算的独立性和人事的独立性，对政府公共经济责任的监督乏力，受行政部门的干扰大，且因其法律约束力弱，对国家宏观及微观经济的监督和管理作用受到一定制约。

在制度设计上，中泰两国通过立法，明确审计对象和职责，界定和赋予审计机关权限，完善人事制度等来克服独立性较低的行政型领导体制的弊端，起到积极效果。

中泰国家审计独立性差异主要体现在以下几个方面：

（一）国家审计组织体系

中国和泰国的国家审计机关，是国家行政机构中的职能部门，根据国家赋予的权限，开展政府下辖各级别组织和部门的财政财务审计（包括技术性审核和实质性审核）、财经法纪审计和经济效益审计（包括效率审计和效果审计）。行政型国家审计对政府负责，保障政府财政政策、公共预算、经济计划等贯彻执行，维护经济秩序，监督国家经济组织合法、合规运行。因其独立性较低，在实践中，中泰两国通过行政和立法手段不断修正弊端。

中国国家审计实行统一领导，分级审计的双重管理体制，在切实保证中央的统一领导之下，最大限度发挥地方各级审计机关的积极性和主动性，使审计既能够服从国家政治需要，又能够因地制宜，对经济生活起到监督和管理作用。

泰国宪法规定，国家审计机关是独立的、自治的法定机构。从1972年开始，国家审计机关将原有只向总理府报告工作的模式，改为直接向总理报告，独立性大大加强。实践中，泰国国家审计机关甚至调查和弹劾过时任总理，审计独立性和监督力强。

（二）审计长任免

审计长的任免归属直接决定了国家审计机构在国家政治经济制度中的权威性和影响力，国家审计的客观性和公正性直接取决于审计长由谁任命，对谁负责。

中华人民共和国审计署于1983年9月15日正式成立，按照《宪法》有关条文的规定，审计长是根据国务院总理提名，全国人民代表大会常务委员会决定，由中华人民共和国主席任命。审计署实行审计长负责制，审计长是国务院的组成人员。全国人民代表大会有权罢免审计长。

泰国自1932年军事政变之后，政治体制由君主专制政体改制为君主立宪政体。政府主要部门官员的任免需要得到国王的批准。审计长为审计长公署最高行政长官，由总理提名，议会同意，国王任命。审计长职责属于公务员系列最高的职位之一。审计长负责审计长公署的所有事务。2005年，针对原内阁总理他信的贪污腐败丑闻，时任审计长乍鲁万·迈达加掀起审计风暴，因坚持核查他信家族的账目，被他信以“任命手续不完整”的理由罢免。尽管罢免案泰国国王放置整一年都没有签署，但因被提名候任审计长威素·蒙蒂瓦的主动退出得到国王同意，时任审计长得以继续留任。

（三）报告对象

报告对象的层级越高，审计机构的权威性及执行权限也就越大，审计结果越受重视，受外界其他部门机构的干扰也就越小，审计独立性越高。

中国审计署审计长向国务院总理提出年度中央预算执行和其他财政收支情况的审计结果报告。受国务院委托向全国人大常委会提出中央预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告、审计发现问题的纠正和处理结果报告。向国务院报告对其他事项的审计和专项审计调查情况及结果。依法向社会公布审计结果。向国务院有关部门和省级人民政府通报审计情况和审计结果。

从1972年开始，泰国国家审计机关将原有只向总理府报告工作的模式，改为直接向总理报告。在实践中，泰国审计长公署可以根据国家需要，审计和调查任何层级的国家机构和人员，其中包括总理府官员。更因审计长的任免由国王决定，审计长对国王负责，泰国国家审计受行政体系的干扰较少，审计的独立性更强，审计结果更加全面、有效。

（四）审计对象

由于国家审计容易受行政体制和各相关部门的影响和干扰，可能造成审计结果失真。因此，各国在划定国家审计对象范围的时候着重赋予了国家审计机关的审查权限，将审计对象明确写进审计法，以法律的形式赋予审计机关审计力量，更好地保证了审计结果的独立性，减少行政部门及其他机构对审计结果的消极影响。

经过几次修订，《中华人民共和国审计法》（2006年修订）对被审计单位的范围进行了划分。泰国《国家审计法》（1979年）明文公布了审计长公署的审计对象。见表1。

就审计对象的范围而言，中国国家审计对象描述更加细致，将所涉及的所有作为会计单位的各种组织列为审计对象，其中以各级部门、事业单位、国有企业为主。泰国国家审计将政府行政机构、国有企业以及其他国有机构作为主要的常规审计对象。

（五）国家审计职责

中国和泰国均将国家审计职责写进本国审计法中，明确审计责任，清晰列出审计内容和审计重点，归纳为表2。审计职责的明确划分，反映了国家用法律形式赋予国家审计机构以全面的审计职权，以独立、客观的监督者身份真实反映国家经济生活的方方面面，确保政策落实，维护经济秩序，发挥强大的监督力量。

通过对中泰两国国家审计职责进行对比后发现，中国国家审计职责拟定得更为细致和全面，从立法职责、行政管理到业务开展、事后监督等，比较全面细致地描述和赋予了国家审计职责，做到监督有据可依，业务有章可循。泰国的国家审计职责订立虽然相对简化，但在长期的审计实践中，审计长公署作为泰国独立机构的中坚力量，始终担负着监督、监察和反腐的重要任务，其较高的独立性和良好的审计效果得到了广大民众的高度认可，为维护社会公平正义提供了有力依据。

（六）审计机关权限

中国审计署和泰国审计长公署同属行政型组织体系，其被赋予的权限比较类似，即对被审计单位的审计结果只有处理的报告权和建议权，而没有直接的处理权，即审计结果执法权。

将中泰两国《审计法》中关于审计过程执法权限进行对比发现，泰国法律赋予了更多的法律权限给国家审计机关直接处理在审计过程中干扰审计调查的相关责任人。

泰国《国家审计法》第十七条规定，对在审计过程中泄漏情节的（为履行审计职责或有利于案件调查和诉讼的除外），应处以不超过六个月的监禁，或不超过六千泰铢的罚款，或并行处置;第十八条规定，对审计证据进行损害、破坏、隐瞒、带走等导致证据无法正常使用的，可处以相关责任人不超过五年的监禁，或不超过五万泰铢的罚款，或并行处置;第十九条规定，对阻挠审计人员执行公务的，应处以不超过三个月的监禁，或不超过三千泰铢的罚款，或并行处置。

对于上述3个问题，中国国家审计机关的处理方式是通过向上级机关提交申请，批准后交由第三个机构如法院等作出裁决，行使行政手段或司法手段。

二、研究启示

经过多年的反复论证和修订，我国已逐步构建起较为完善的审计制度法律框架。国家审计在政治经济生活中起着越来越重要的作用，不仅体现在意识形态上，随着审计力量的逐步加强和渗透，其在维护经济秩序、规范经济行为、维护财经法纪、监督调查贪腐、助力司法机关查破案件等方面取得了重要成果，已成为保障国家政治经济健康发展的中坚力量。

虽然中泰两国的国家审计组织体系同属行政型，但审计效果却存在差异。通过对中泰两国审计制度进行归纳发现，作为影响审计效果的独立性因素，因两国政治体制不同及历史沿革，审计制度的设计和执行造成了独立性的差异。

要使审计结果客观公正、审计结论得到公众信服，从法律层面提高审计独立性是制度建设中较为有效的做法。值得借鉴的是，我国可以法律形式赋予国家审计机构更多的权限来直接处理对审计调查实施干扰、给审计调查造成负面影响的相关责任人，即视情节轻重，在一定范围内适当增加相应的执法权，强化执法力度。目前我国对于国家审计项目的实施频度、审计结果的认可度、审计意见的落实和事后跟踪审计等，更多依赖于当政者的重视程度。虽然近年来国家审计的权威性和影响力正在逐步扩大，但根本问题的解决还需要从制度建设上规范化、法制化，真正做到有法可依、有据可查、违法必究。强化执法能力，提高执法水平，增加违法成本，坚定责任意识，对于提高国家审计独立性，进而促进国家审计更好履行监督职责、维护社会公平正义，具有十分积极而重要的意义。

【参考文献】

[1] 余玉苗.审计学（第二版）[M].武汉：武汉大学出版社，2010：309.

[2] Thailand. State Audit Act [S].B.E.2522，1979：17-19.

经过几次修订，《中华人民共和国审计法》（2006年修订）对被审计单位的范围进行了划分。泰国《国家审计法》（1979年）明文公布了审计长公署的审计对象。见表1。

就审计对象的范围而言，中国国家审计对象描述更加细致，将所涉及的所有作为会计单位的各种组织列为审计对象，其中以各级部门、事业单位、国有企业为主。泰国国家审计将政府行政机构、国有企业以及其他国有机构作为主要的常规审计对象。

（五）国家审计职责

中国和泰国均将国家审计职责写进本国审计法中，明确审计责任，清晰列出审计内容和审计重点，归纳为表2。审计职责的明确划分，反映了国家用法律形式赋予国家审计机构以全面的审计职权，以独立、客观的监督者身份真实反映国家经济生活的方方面面，确保政策落实，维护经济秩序，发挥强大的监督力量。

通过对中泰两国国家审计职责进行对比后发现，中国国家审计职责拟定得更为细致和全面，从立法职责、行政管理到业务开展、事后监督等，比较全面细致地描述和赋予了国家审计职责，做到监督有据可依，业务有章可循。泰国的国家审计职责订立虽然相对简化，但在长期的审计实践中，审计长公署作为泰国独立机构的中坚力量，始终担负着监督、监察和反腐的重要任务，其较高的独立性和良好的审计效果得到了广大民众的高度认可，为维护社会公平正义提供了有力依据。

（六）审计机关权限

中国审计署和泰国审计长公署同属行政型组织体系，其被赋予的权限比较类似，即对被审计单位的审计结果只有处理的报告权和建议权，而没有直接的处理权，即审计结果执法权。

将中泰两国《审计法》中关于审计过程执法权限进行对比发现，泰国法律赋予了更多的法律权限给国家审计机关直接处理在审计过程中干扰审计调查的相关责任人。

泰国《国家审计法》第十七条规定，对在审计过程中泄漏情节的（为履行审计职责或有利于案件调查和诉讼的除外），应处以不超过六个月的监禁，或不超过六千泰铢的罚款，或并行处置;第十八条规定，对审计证据进行损害、破坏、隐瞒、带走等导致证据无法正常使用的，可处以相关责任人不超过五年的监禁，或不超过五万泰铢的罚款，或并行处置;第十九条规定，对阻挠审计人员执行公务的，应处以不超过三个月的监禁，或不超过三千泰铢的罚款，或并行处置。

对于上述3个问题，中国国家审计机关的处理方式是通过向上级机关提交申请，批准后交由第三个机构如法院等作出裁决，行使行政手段或司法手段。

二、研究启示

经过多年的反复论证和修订，我国已逐步构建起较为完善的审计制度法律框架。国家审计在政治经济生活中起着越来越重要的作用，不仅体现在意识形态上，随着审计力量的逐步加强和渗透，其在维护经济秩序、规范经济行为、维护财经法纪、监督调查贪腐、助力司法机关查破案件等方面取得了重要成果，已成为保障国家政治经济健康发展的中坚力量。

虽然中泰两国的国家审计组织体系同属行政型，但审计效果却存在差异。通过对中泰两国审计制度进行归纳发现，作为影响审计效果的独立性因素，因两国政治体制不同及历史沿革，审计制度的设计和执行造成了独立性的差异。

要使审计结果客观公正、审计结论得到公众信服，从法律层面提高审计独立性是制度建设中较为有效的做法。值得借鉴的是，我国可以法律形式赋予国家审计机构更多的权限来直接处理对审计调查实施干扰、给审计调查造成负面影响的相关责任人，即视情节轻重，在一定范围内适当增加相应的执法权，强化执法力度。目前我国对于国家审计项目的实施频度、审计结果的认可度、审计意见的落实和事后跟踪审计等，更多依赖于当政者的重视程度。虽然近年来国家审计的权威性和影响力正在逐步扩大，但根本问题的解决还需要从制度建设上规范化、法制化，真正做到有法可依、有据可查、违法必究。强化执法能力，提高执法水平，增加违法成本，坚定责任意识，对于提高国家审计独立性，进而促进国家审计更好履行监督职责、维护社会公平正义，具有十分积极而重要的意义。

【参考文献】

[1] 余玉苗.审计学（第二版）[M].武汉：武汉大学出版社，2010：309.

[2] Thailand. State Audit Act [S].B.E.2522，1979：17-19.

经过几次修订，《中华人民共和国审计法》（2006年修订）对被审计单位的范围进行了划分。泰国《国家审计法》（1979年）明文公布了审计长公署的审计对象。见表1。

就审计对象的范围而言，中国国家审计对象描述更加细致，将所涉及的所有作为会计单位的各种组织列为审计对象，其中以各级部门、事业单位、国有企业为主。泰国国家审计将政府行政机构、国有企业以及其他国有机构作为主要的常规审计对象。

（五）国家审计职责

中国和泰国均将国家审计职责写进本国审计法中，明确审计责任，清晰列出审计内容和审计重点，归纳为表2。审计职责的明确划分，反映了国家用法律形式赋予国家审计机构以全面的审计职权，以独立、客观的监督者身份真实反映国家经济生活的方方面面，确保政策落实，维护经济秩序，发挥强大的监督力量。

通过对中泰两国国家审计职责进行对比后发现，中国国家审计职责拟定得更为细致和全面，从立法职责、行政管理到业务开展、事后监督等，比较全面细致地描述和赋予了国家审计职责，做到监督有据可依，业务有章可循。泰国的国家审计职责订立虽然相对简化，但在长期的审计实践中，审计长公署作为泰国独立机构的中坚力量，始终担负着监督、监察和反腐的重要任务，其较高的独立性和良好的审计效果得到了广大民众的高度认可，为维护社会公平正义提供了有力依据。

（六）审计机关权限

中国审计署和泰国审计长公署同属行政型组织体系，其被赋予的权限比较类似，即对被审计单位的审计结果只有处理的报告权和建议权，而没有直接的处理权，即审计结果执法权。

将中泰两国《审计法》中关于审计过程执法权限进行对比发现，泰国法律赋予了更多的法律权限给国家审计机关直接处理在审计过程中干扰审计调查的相关责任人。

泰国《国家审计法》第十七条规定，对在审计过程中泄漏情节的（为履行审计职责或有利于案件调查和诉讼的除外），应处以不超过六个月的监禁，或不超过六千泰铢的罚款，或并行处置;第十八条规定，对审计证据进行损害、破坏、隐瞒、带走等导致证据无法正常使用的，可处以相关责任人不超过五年的监禁，或不超过五万泰铢的罚款，或并行处置;第十九条规定，对阻挠审计人员执行公务的，应处以不超过三个月的监禁，或不超过三千泰铢的罚款，或并行处置。

对于上述3个问题，中国国家审计机关的处理方式是通过向上级机关提交申请，批准后交由第三个机构如法院等作出裁决，行使行政手段或司法手段。

二、研究启示

经过多年的反复论证和修订，我国已逐步构建起较为完善的审计制度法律框架。国家审计在政治经济生活中起着越来越重要的作用，不仅体现在意识形态上，随着审计力量的逐步加强和渗透，其在维护经济秩序、规范经济行为、维护财经法纪、监督调查贪腐、助力司法机关查破案件等方面取得了重要成果，已成为保障国家政治经济健康发展的中坚力量。

虽然中泰两国的国家审计组织体系同属行政型，但审计效果却存在差异。通过对中泰两国审计制度进行归纳发现，作为影响审计效果的独立性因素，因两国政治体制不同及历史沿革，审计制度的设计和执行造成了独立性的差异。

要使审计结果客观公正、审计结论得到公众信服，从法律层面提高审计独立性是制度建设中较为有效的做法。值得借鉴的是，我国可以法律形式赋予国家审计机构更多的权限来直接处理对审计调查实施干扰、给审计调查造成负面影响的相关责任人，即视情节轻重，在一定范围内适当增加相应的执法权，强化执法力度。目前我国对于国家审计项目的实施频度、审计结果的认可度、审计意见的落实和事后跟踪审计等，更多依赖于当政者的重视程度。虽然近年来国家审计的权威性和影响力正在逐步扩大，但根本问题的解决还需要从制度建设上规范化、法制化，真正做到有法可依、有据可查、违法必究。强化执法能力，提高执法水平，增加违法成本，坚定责任意识，对于提高国家审计独立性，进而促进国家审计更好履行监督职责、维护社会公平正义，具有十分积极而重要的意义。

【参考文献】

[1] 余玉苗.审计学（第二版）[M].武汉：武汉大学出版社，2010：309.

[2] Thailand. State Audit Act [S].B.E.2522，1979：17-19.