引汉济渭工程移民安置工作实践探索

雷雁斌，曹 明，闫团进

（陕西省引汉济渭工程建设有限公司，710100，西安）

世界银行把水库移民定性为非自愿移民。移民安置就是对非自愿搬迁移民的居住、生活和生产设施条件进行全面规划与建设实施，以达到或超过搬迁前的水平，并保证他们在新环境下生产、生活可持续发展。具体包括移民的安置去向、居住和生活设施、交通、水电等公益设施建设或安排，土地征集和生产条件的建立，社区的组织和管理等工作；移民安置工作是一项多行业、综合性复杂系统工程，是为移民重建新的社会、经济、人文系统的全部活动；移民安置是水利水电工程建设的重要组成部分和前置性工作，移民能否按时搬迁、妥善安置直接影响工程建设的总体进程，安置效果的好坏直接关系工程建设的进展、效益发挥乃至当地社会的稳定。不论从全国已建成的大中型水利水电工程移民安置工作经验或教训来看，还是从近几年引汉济渭工程移民安置工作的实践看，健全机构、明确分工，夯实责任、狠抓落实，及时制定出台相关管理办法、制度，规范各方工作行为，认真开展移民安置前期工作，周密进行规划设计，明确政策标准，广泛进行宣传等措施的落实，是做好移民安置工作的前提和基础。

一、引汉济渭工程移民安置工作概况

1.移民安置工作任务

①搬迁安置移民和基础设施建设任务。引汉济渭调水工程移民安置工作涉及西安、汉中、安康3市的周至、洋县、佛坪、宁陕4县，规划水平年共需搬迁移民总人口10 375人。其中水库淹没影响移民9 779人 （黄金峡水库5 254人，三河口水库4 525人），工程占地移民596人。规划建设农村集中安置移民点16个 （洋县10个，佛坪县2个，宁陕县 4个），集镇迁建移民安置点4个 （洋县金水集镇，佛坪县十亩地镇及石墩河集镇，宁陕县梅子集镇）。

②小型企业补偿处理任务。引汉济渭工程建设征地需搬迁处理小型企业4个。

③专业项目复（改）建任务。交通道路复建等级公路6条，70.21 km；村道恢复9条，路线全长39.78 km以及电力、通信等线路若干。

④移民安置投资。批复初步设计报告概算总投资431 189.12万元，其中农村移民安置补偿费147 726.04万元，集镇迁建补偿费36 617.84万元，工业企业迁建补偿费1 213.04万元，防护工程费43 814.24万元，专业项目恢复改建补偿费96 375.88万元，库底清理费1 813.34万元，其他费用34 679.41万元，预备费30 567.86万元，有关税费33 881.48万元，城市征地费4 500.00万元。

2.移民安置工作目标

按国务院令（第471号）的规定，移民安置工作总目标是：实行前期补偿补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平。具体目标是：到规划水平年，黄金峡水库（洋县）农村移民人均年粮食拥有量443 kg，纯收入6 817元；三河口水库农村移民人均年粮食拥有量478 kg，人均纯收入5 755元。人均粮食拥有量和纯收入指标均不低于搬迁前的水平。

3.目前移民安置工作进展

①移民搬迁安置及征地。引汉济渭移民安置工作自2010年开始试点、2013年全面启动，截至2014年年底，建设征地移民安置工作累计完成投资约14.5亿元。累计安置搬迁移民465户1 815人（其中佛坪县332户1 272人、宁陕县133户543人）。

②移民安置点建设。规划建设16个农村移民集镇安置点和4个集镇迁建安置点：目前佛坪县大河坝镇五四村及马家沟移民安置点、宁陕县梅子集镇迁建安置点等基础设施建设已经完工；佛坪县石墩河、十亩地集镇迁建，洋县孤魂庙、草坝、万春等安置点场平土建工程已经完工，交给移民建房；宁陕县寇家湾、干田梁、许家城正在进行场平工程建设；洋县磨子桥、柳树庙、五郎庙，宁陕县油坊坳移民集中安置点完成了项目建设招投标工作，已经进入实施阶段，还有4个农村移民安置点正在进行前期设计工作。

③专业项目迁建。西汉高速佛坪连接线工程已建成通车，佛坪县三陈（三河口至陈家坝）路复建工程路基工程即将贯通，宁陕县筒大（筒子湾至大河坝）路复建工程、三河口库区电力及通信线路复建工程已开工建设，三河口水库库区文物挖掘保护工作已经完成，黄金峡水库淹没涉及的专业项目复建正在进行项目前期设计工作。

④库底清理。已开工建设的三河口水库库底清理工作采取了省、市、县三级联动、现场办公抓落实的工作方式，克服移民群众故土难离、搬迁阻力大等不利因素，如期完成了三河口水库导（截）流570 m高程以下移民搬迁安置及库底清理工作，并于2014年11月通过终验，为三河口水库枢纽截流提供了必要条件。

二、移民安置工作措施

移民安置工作启动后，省市县各级党委政府高度重视，各级各部门认真学习和借鉴其他大中型水库移民安置工作成功经验和教训，并及时在三河口水库552 m高程以下进行了移民安置试点工作。通过试点，探索和总结出了一套做好移民安置的方法和措施，归纳起来主要有以下几个方面。

①积极推进移民先行战略，为移民安置工作推进及工程建设奠定基础。移民安置涉及范围广，情况复杂，工作任务繁重，是工程建设顺利进行的前提和基础。2010年以来，引汉济渭相继组织实施了移民试点工作和安置点建设，先其实施的效果已经显现，移民要求搬迁的愿望也更加迫切。2014年引汉济渭工程移民安置工作启动全面实施，特别是2014年三河口水库570 m高程以下移民安置工作的完成，为枢纽工程导（截）流创造了有利的条件。2015年引汉济渭工程建设全面提速，随着工程建设和移民安置工作的进一步深入，移民先行的重要性更加显现，继续优先实施移民安置，做到移民安置进度适度超前于工程建设进度，对促进移民安置工作推进及工程建设奠定了良好基础。

②健全机构，明确分工，为开展移民安置工作提供强有力的组织保证。水库移民为非自愿性移民，情况十分复杂，如果没有强有力的行政推动和多个部门的分工协作，是很难做好这项工作的。为此，引汉济渭工程建设启动后，省政府就及时明确了相关部门职责，省库区移民工作领导小组办公室负责移民安置的管理、监督，指导各方开展工作；省引汉济渭协调领导小组办公室充分发挥其协调作用，协助指导地方政府和有关部门做好移民安置和环境保障工作，建立政府部门联系协调工作机制；引汉济渭公司严格履行项目法人职责，积极协助各方开展工作。相关市县政府按照省政府的要求，也分别成立了移民局（办）专职负责移民安置工作实施和组织管理。同时按照移民安置条例的规定，由省库区移民办与项目法人共同委托移民安置监督评估机构，对移民安置工作的实施实行了全过程的监督评估管理。几年来的移民安置工作实践证明，正是由于各级政府及时建立健全了移民管理机构，明确了各方的职责分工，使之按照职权分工及时开展工作，确保了移民安置工作的稳步推进。

③认真开展前期调查，科学合理编制规划设计，为开展移民安置工作提供技术支撑。移民安置工作既涉及移民个人利益，也涉及集体利益。项目建设既涉及自然领域，也涉及人文领域。如果前期调查摸底工作不认真，不彻底，后续工作很难开展。论证分析不到位，则很可能使规划建设项目与实际脱节而无法实施。引汉济渭工程建设启动后，各有关部门按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及相关规范规程的规定及要求，认真编制了 《引汉济渭工程三河口水库实物指标调查细则》《引汉济渭工程黄金峡水库实物指标调查细则》，为引汉济渭工程建设征地影响实物指标调查登记、公示、确认提供了工作依据；认真开展移民安置意愿调查、移民安置点环境容量及移民安置项目论证分析等工作，为《陕西省引汉济渭工程建设征地移民安置规划大纲》《陕西省引汉济渭工程可行性研究阶段建设征地移民安置规划设计报告》《陕西省引汉济渭工程建设征地移民安置规划设计报告》的编制提供了事实依据。正是这些扎实认真的前期工作，为各级各部门开展移民安置工作提供了准确、可靠的技术支撑。

④及时制定出台相关管理办法、制度、标准，为移民安置工作的开展提供实施和管理依据。移民安置工作是一项需要多行业多部门共同完成的系统工程，如果没有一整套统一、明确、规范的管理办法和制度来规范各方的工作行为，则会出现认识不统一、执行标准不一致的现象，从而导致工作上的混乱。为规范移民安置工作行为，引汉济渭移民安置工作在实施过程当中，先后出台并印发了《关于全面实施引汉济渭工程移民安置工作的意见》《陕西省引汉济渭工程建设征地和移民安置实施管理暂行办法》《陕西省引汉济渭工程建设征地移民安置资金管理暂行办法》《引汉济渭工程移民安置规划设计变更管理暂行办法》《三河口水库移民安置试点实施各类项目补偿 （补助）临控标准》（陕移发〔2010〕26 号）、《引汉济渭工程建设征地移民安置实施各类项目补偿 （补助）标准》（陕移发〔2014〕18 号）、《关于印发引汉济渭工程建设征地移民安置实施各类项目补偿 （补助）标准有关问题的通知》（陕移发〔2014〕86 号）等；同时相关市县结合自身移民工作实际，分别制定了相应的移民安置管理办法和制度。这些管理办法、制度、标准的出台，为移民安置工作的实施提供了管理依据，有效地促进了移民安置工作进程。

⑤夯实责任、狠抓落实是确保移民安置工作开展的根本保证。移民安置工作中既要维护移民利益，又要坚持按政策办事，搞不好就是 “出力不讨好”。几年来，为确保把移民安置工作责任落到实处，按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，项目法人与建设征地涉及市级人民政府签订移民安置工作协议书，市级人民政府又分别县级人民政府签订移民安置工作目标责任书，通过这种分级签订工作协议书及目标责任书的方式明确了各方工作职责、任务、投资和完成时限，夯实移民安置任务，进一步落实了移民安置工作的实施主体和责任主体之责任。同时建立了协调联动工作制度，定期组成省市移民办、项目法人、设计及监督评估等单位相关人员参加的工作组，深入移民安置工作一线，检查指导市县开展工作，及时研究解决存在的问题，保证了移民安置工作的快速推进。

⑥明确政策，广泛宣传，调动移民主动搬迁、配合搬迁的积极性。移民安置试点工作的经验告诉我们，明确政策是做好移民安置工作的前提，广泛宣传是调动移民搬迁积极性的基础，几年来，有关方面通过印制发放《陕西省引汉济渭工程移民安置工作问答》手册、移民安置明白卡等大力宣传移民安置政策，并通过组建移民安置工作宣传队，进村蹲点办黑板报、发放宣传资料、召开政策宣讲座谈会等，宣讲工程建设的重大意义，宣讲移民安置政策和补偿补助标准，把工程建设的必要性给移民讲清楚、说明白，把移民安置政策给移民讲透彻，把建设征地影响的实物指标补偿资金账给移民算清楚，做到家喻户晓、人人皆知，提高移民群众主动搬迁、配合搬迁的积极性。对一些涉及面大、群众普遍关注的集体财产补偿补助资金管理使用、集中安置点移民建房宅基地分配等敏感问题，充分征求和吸纳群众的意见和建议，有效保障了移民的参与权、决策权、知情权和监督权，赢得广大移民的理解和支持，加快了移民安置的工作步伐。

三、下一步工作设想

目前引汉济渭工程项目初步设计已得到水利部的批复，移民工作作为工程建设的排头兵将进入全面实施的快车道。项目移民安置工作下一步设想有以下几点：

①进一步抓好政策和措施落实。再好的政策，再好的工作措施和方法，离开了落实就是空谈或废纸一张。鉴于国家把引汉济渭工程列入确定实施的172项重大水利建设项目中的57项在建项目的新形势，我们一要进一步抓好移民安置工作任务和实施责任的落实，督促市县采取有效措施，加快移民安置工作步伐，确保工程建设进度需要；二要进一步抓好移民安置政策的落实，督促市县政府及移民主管部门严格执行移民安置政策，加强移民安置项目和资金管理，确保移民资金安全，加大移民补偿补助资金的兑现工作力度，维护移民合法权益，促进移民安置快速推进。

②进一步抓好协调。一是协调好与各级政府及移民主管部门的工作关系，及时解决工作中出现的新情况、新问题，确保移民安置工作顺利地向前推进；二是协调好设计、监督评估等单位与地方政府及移民主管部门之间的关系，督促设计、监督评估等单位为地方政府提供良好的技术支持和政策咨询服务。

③进一步抓好培训。一是抓好各级移民干部的依法执政理念和移民安置政策培训。中央提出要依法治国、依法办事，移民安置工作既要依法维护移民利益，又要坚持依法移民的工作理念，及时提高移民干部的工作水平是当前开展移民安置工作不容忽视的问题；二是抓好移民群众的政策观念和劳动技能培训。目前引汉济渭工程移民安置工作进入全面实施阶段，要继续加大移民安置政策、补偿补助标准、集体财产补偿资金管理使用的宣传，确保移民的知情权，同时也要向群众宣传国家法律法规、安置政策，教育引导移民配合搬迁，主动搬迁。同时要加大对已经搬迁移民的农业生产新技术或劳动技能的培训，促使他们能够在新的生产环境条件下发展生产，拓宽就业门路，走上富裕之路。

④进一步抓好生产安置。移民安置工作难点在搬迁、重点在安置，生产安置是否落实到位、安置效果的好坏直接关系当地社会稳定及经济发展，目前移民搬迁安置各项工作正在积极推进，生产安置稍显滞后，要继续按照批准的移民安置规划大纲、移民安置规划确定的标准及措施，督促、指导市县政府及其移民管理机构积极开展土地流转、土地整理、土地开发及生产安置配套设施落实，落实好移民群众的生产安置，实现移民“搬得出，稳得住，能致富”。