让社会保险运行在法制轨道上

文/郑功成

让社会保险运行在法制轨道上

文/郑功成

《社会保险法》的颁布是我国社会保障改革与制度建设进程中具有重要标志性意义的重大事件，非常值得纪念。我有幸从始至终参与这部法律的立法进程，很有感触。《社会保险法》是在社会保险改革急切需要立法而共识初步达成的条件下，由决策层与主管部门积极推进之下的妥协之结果。因此，这部法律的出台既具有时代的必要性与合理性，也具有时代的局限性，很多分歧只能采取变通办法来解决。但无论如何，这部法律的制定，都具有划时代意义。

全面认识《社会保险法》的标志性意义

再谈《社会保险法》的标志性意义，是因为时下似乎有许多人忘记了这部法律，或者完全抛开这部法律另起炉灶来讨论制度变革中的重大问题。因此，有必要重谈《社会保险法》的意义。

第一，让社会保险制度迈出了从长期试验性改革状态逐渐走向法制化的关键性一步。社会保险必须步入法制化轨道，这是这一重大制度安排的本质要求。因为它必须强制相关主体承担义务，必须确保参保者享受相应的权利，必须让这一制度真正提供稳定安全可靠的预期，必须明确规范制度的运行方式等等，这些都必须以法律为依据。立法先行是各国社会保险建制的普遍规律，法制化是各国社会保险制度实践的必然要求。《社会保险法》的出台，无疑是我国社会保险改革从长期试验性改革状态逐渐走向法制化的重要标志，是向法制化迈出的关键性一步。

第二，确立了中国特色的社会保障体系是以权利义务相结合的社会保险为主体的制度安排。众所周知，我国的社会保障是一个大体系，这个体系建设的关键在于选择什么样的制度安排。《社会保险法》虽然只是社会保险方面的立法，但因明确规定了全民医保和普遍养老金制度，突出了参保人权利与义务相结合，规定了投保是享受相应待遇的前提等等，从而也就决定了中国特色社会保障体系结构的主体与基本价值取向，这就是以缴费的社会保险型制度安排为主体内容。在法律实施中，这一特色得到了充分体现，如“五保户”等特困群体参加新型农村合作医疗由政府代为缴费，重度残疾人等参加养老保险也由政府代为缴费，遵循的是无缴费即无待遇的社会保险法则，这就是社会保险而不是免费福利，缴费是前提，谁缴费是第二位的事情。正因为社会保险制度解决了全民的医疗和养老后顾之忧，构成了中国特色社会保障体系的主体，才可以说《社会保险法》规范了中国特色社会保障体系的框架。

第三，明确了五大保险项目的制度框架及基本规则，全面推动了社会保险的改革。近年来，我国在养老、医疗、工伤、失业、生育保险方面均实施了不同程度的改革，这些均与《社会保险法》的实施相关联。同时，养老保险坚持统账结合、实行全国统筹，医疗保险及其他险种坚持社会保险、实行省级统筹等等，法律已经给出了明确答案，尽管事实上我们还未做到，但这是不可逆转的方向，从而也是继续推进深化改革的方向。

第四，为深化社会保险改革留出了足够的空间。如《社会保险法》在五大险种后用了一个“等”字，即是为设置如护理保险等新险种留出的空间。记得全国人大常委会初次审议这部法律草案时，我为常委会全体组成人员做辅导报告，就明确提出还可以设置护理保险等险种，尽管当时条件不成熟，但不意味未来不需要，因此，法律中用了一个“等”字来解决，现在有人说新增护理保险没有法律依据，这是不对的。再如，这部法律中使用了“逐步”这样的词语，包括逐步实行全国或省级统筹等，同样是为改革实践留出空间。更有多个授权国务院的法律条款及一些原则性规范，都是为了给改革留出空间。然而，《社会保险法》的宗旨与原则却是不容背离的，如保障全民的社会保险权益，坚持权利义务相结合，坚持互助共济、基本保障，实行城乡统筹等，这应当是立法者的共识，无论未来如何发展，都不能动摇这样的制度根本。

《社会保险法》实施中的成就与问题

《社会保险法》实施取得的成就主要体现在：一是极大地推动了社会保险制度建设；二是促进各项社会保险覆盖面持续扩大，普惠性特征得到体现；三是推进了制度的整合；四是使社会保险待遇水平持续提升，表明了立法的督促之功；五是强化了对社会保险的监管。

在充分肯定立法的正向功能的同时，还必须承认现行立法是在特定历史条件下通过的法律，它不可避免地存在着时代局限性，法律中的许多问题事实上已经影响到了社会保险制度的改革与发展实践。

第一，一些立法内容跟不上社会保险改革发展形势。如城乡居民基本医疗保险在许多地方已经统一，但在立法中仍然是城乡分割，立法保留的新型农村合作医疗显然已经不合时宜；还有工伤保险、失业保险均无积极预防功能，制度功能受到了损害；建立护理保险属于应对人口老龄化的合理举措，势在必行，需要填补，法律中并无相应的规范等等。所有这些，表明现行《社会保险法》中的一些内容确实已经跟不上社会保险改革与发展形势了。

第二，法律中的一些规定尚未真正得到贯彻落实。如，社会保险费实行统一征收的规定，至今仍未实现；基本养老保险基金全国统筹、其他社会保险项目实行省级统筹，仍未见实质进展；社会保险基金预算制还未真正落实；养老金正常调整机制并未建立，连续十一年每年增长10%的养老金水平当然不能算是一种正常增长机制；社会保险信息公开披露机制还未得到确立，参保人的知情权和监督权也就无法得到保证；社会保险监督委员会作为法律规定的一项重要内容，并未得到尊重，其作用同样尚未发挥。特别是对社会保险领域中的违法行为制裁不力，各种骗取养老金、医保基金等行为很少得到刑事惩治，使法律的威慑力大打折扣。

第三，法律中有的规定与改革取向相悖。如，社会保险基金存入财政专户，与新的预算法明确要求减少财政专户、统归国库的宗旨相悖，也和社会保险基金需要投资运营的改革取向相悖；所谓进城务工的农村居民、征地农民的社会保险规定，与城乡统筹和制度一体化进程相悖；缴费满十五年之规亦与延迟退休取向相悖；退休人员不缴纳医疗保险费之规与这一制度可持续发展相悖；还有法律中规定养老金待遇可以分段计算，但现实政策却是通过养老保险关系的地区转移而决定在退休地计发养老金等等。所有这些，均表明现行立法还存在着与改革取向不一致的地方，事实上构成了深化社会保险改革的法律障碍，这从一个侧面也反映了它的时代局限性。

第四，法律中有的规定过于原则，实际上无法操作。如，“视同缴费”是法律的重要规定，但“视同缴费”的对象、标准及其与待遇如何挂钩等，缺乏具体规定；政府的兜底责任是否无限，缺乏明确规定；职工医保中的个人账户如何处理被完全回避了；养老保险统账结合之结构比例缺乏明确规定。用医保基金购买商业性的医疗保险，还允许商业保险公司赢利，这种做法显然违背了法律的规定等等。

近年来对社会保险相关改革的一些争议，表明立法之模糊并不利于社会保险事业的健康发展。

尽快让社会保险制度步入良法善治新阶段

劳动者需要有稳定安全的预期，全民需要有安全可靠的社会保险保障，因此，在新时代背景下，要按照良法善治的标准来推进我国社会保险制度的改革与发展。

首先，需要牢固确立法制意识，尊重法律，敬畏法律。尽管《社会保险法》存在着缺陷，但所确定的中国特色社会保障体系基本框架与社会保险制度基本规范，确实是当时的共识，这些共识不能轻易动摇，而是应当坚守。深化改革不能动摇社会保险制度的立法根本。

其次，要让《社会保险法》成为良法。既然现行立法存在缺陷，就应当尽快启动修订法律的程序。在修法中，关键要把握好如下几个方面：一是财政责任，是有限责任还是无限责任，法律必须做出明确回应。我个人主张是有限责任，不赞成无限负责的兜底责任条款，但有限责任也要明晰财政对这一制度的负责比例及承担方式。增损政府与参保人的权益不是不可以，但要特别谨慎，要有配套的条件。立法与修法不是单纯的立法者的事务，而是牵涉到全民切身利益的事务。二是扩容，即增加护理保险有必要，还要增强各项社会保险制度的积极功能。三是需要进一步优化制度安排，如通过提升统筹层次增强这一制度的互助共济性，调整筹资结构与比例以便主体各方更加合理地分担社会保险责任，以及明确统一的缴费基数与缴费比例，明确退休年龄与缴费年限等。应当尽快启动修法程序，使《社会保险法》通过修订完善能够成为一部良法，并为社会保险的善治提供更具操作性、执行力的依据。

再次，在良法规制下让社会保险步入善治阶段。在当前的背景下，应当加快促使社会保险制度走向成熟、定型，不能再因为部门分割与地区利益分歧的原因而让改革陷入停顿状态，要加快改革步伐并确保制度运行有序。特别需要强调的是，社会保险制度是给人以信心的制度安排，制度应当具有公信力，应当营造公众信任制度的氛围。在这方面，宣传工作十分重要，就像我国的养老保险基金，明明结余三四万亿元，却总因媒体对局部地区缺口的渲染而导致公众不信任，这完全不是资金问题而是宣传问题。与制度的公信力相适应，还要尽快完善相关体制、机制等，主管部门必须树立起自己的权威，切实担当起自己的责任，经办机构也必须确立自身独立、可信的地位。（本文系根据中国社会保障学会会长、中国人民大学教授郑功成2015年10月24日在纪念《社会保险法》颁布五周年座谈会上的主旨报告整理，经作者审定后交本刊发表）