推行公私合作模式 政府是关键

本刊编辑部

推行公私合作模式 政府是关键

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公私合作模式即PPP(Public-Private-Partnership)，是政府新近推行的公共基础设施建设和运营模式。在该模式下，私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设以及公共服务的提供。从逻辑上看，PPP模式大有好处，如拓宽民间资本获利空间、减少政府负债，特别是在公共设施建设融资和稳增长方面是一个创新。然而与政府的热衷相比，民间资本对PPP却相对保持冷静，甚至说有一定程度的 “遇冷”，政府推出的公共项目与民间资本达成初步意愿的比例不高。要全面推进PPP，有一些问题需要梳理:

首要问题是政府要明确倡导PPP发展模式的根本宗旨，是作为地方建设融资和稳增长的工具，还是为了科学、适当地改善公共设施和公共服务状况?二者不能并行，应该分出主次关系。笔者认为，推行PPP的主要目的是通过公共服务模式的变革，改善公共设施状况，提高公共服务水平，满足人们对公共服务产品的需求；同时，通过适度开放一些公共垄断领域给民间资本，让利于民间，进而激励和引导民间资本为社会福利多做贡献。只有基于这个立足点，并坚持稳中求进，PPP的推行才能得到民间资本真诚而普遍的响应，才能实现地方经济可持续增长、扩大就业的良好愿望。在公共服务领域，无论是政府或企业，如果以融资或者获利为第一出发点，就容易陷入以公共利益名义进行圈钱的误区，引发经济和社会危机。不认清这一点，就会重蹈一些地方GDP畸形发展的覆辙，为了PPP而PPP。

关键问题是政府如何取信于民间资本。作为项目决策的主体以及PPP合作的一方，政府能否秉承契约精神，做到言而有信、遵守承诺、按合同办事，是成功引入民间资本的前提。大而言之，就是政府要诚信，无信则不立。中国民间资本经过30多年的发展，规模虽然非常庞大，但在现行体制下与国企相比，民间资本在社会政治、经济方面依然处于弱势和从属地位。在招商引资、资产并购、金融信贷等涉及民间资本的运作空间内，政府的强势之手频繁作用，违背契约精神的事情并不少见。几年前山西煤矿企业的国进民退风潮，虽然被贴上了正义的标签，但也将民间资本置于任人宰割的无助境地。当前，从资本的角度看，一些地方政府背负着巨额债务，资信等级已经降到最低或接近于破产，政府的债务拖欠已经成为一些地方公共项目的主要特征。如何在不滥用政治信用、不动用公权力的前提下说服民间投资人重拾信心，是个不小的问题。只有民间资本确信其资金安全，确信不会是关门打狗的游戏，更不会变成对民间资本的洗劫，PPP这一融资模式才可以推而广之并可持续，否则只能成为政府与国企之间的双簧或独角戏。

操作层面上，繁重的任务还是在政府。政府有良好的愿望并能做到遵守契约，也不一定能搞好PPP，要在利益共享、风险共担等原则下做好规则制定、项目选择、区域分布、模式选配等工作。政府和民间资本合作，类似于裁判员和运动员之间比赛，没有规则保障难以有公正的赛事和结果，要通过立法来保证投资人权益，划清政府职能和市场的边界。公共基础项目通常投资周期长，回报周期也长，一般都要跨越官员的任期，怎样避免朝令夕改、新人不认旧人账，这既是保持政策延续性的课题，也关系到干部考核机制的改革。还有，旧的地方债问题还没有根本解决出路，又开出新的融资敞口，能否控制得住新的金融风险，能否引发新一轮债务危机?各地政府会不会为了贪求政绩一哄而上，造成新的经济泡沫和投资浪费?以上诸多问题都需要研究和解决，政府的任务实属不轻。

(沈蓉 执笔)