科技成果转化中国有无形资产管理的制度障碍与对策

杨武松，赵业新

(1.贵州师范大学法学院，贵州 贵阳 550001；2.皖西学院政法学院，安徽 六安 237012)

科技成果转化中国有无形资产管理的制度障碍与对策

杨武松1，赵业新2

(1.贵州师范大学法学院，贵州 贵阳 550001；2.皖西学院政法学院，安徽 六安 237012)

在当代世界各国无形资产管理制度运行与保障体系内，形成了 “基础研究任务与应用研究市场相结合为导向”、“纯粹市场导向”和 “政府计划导向”三种促进科技成果转化模式。长期以来，中国科研活动与成果转化奉行 “政府计划导向”模式，国有无形资产管理规范混同于国有资产管理制度之内，缺乏独立体系的管理机制，对科技成果转化形成了一种制度性障碍，导致中国技术类无形资产转化率低下。中国必须更新产权理论认知，构建独立的国有无形资产管理法律体系，才能消除科技成果转化的制度性障碍。

科技成果转化；国有无形资产；技术类无形资产；产权

知识经济时代，科技创新与科技成果转化运用推动社会发展，但支持科技创新、进步与转化运用的基础是科技管理体制。从科技投入数量看，“新世纪以来中国科技研发投入快速增加，2012年超过1万亿元人民币，占GDP的1.98%。但中国的科技成果转化率仅为10%左右，远低于发达国家的40%[1]。”中国科技成果转化应用率低的问题迫切呼吁科技管理体制改革，促进科技资源合理配置。从中国促进科技创新与成果转化的现行法律规范构成看，亟须厘清国有无形资产管理存在的制度性问题及其影响，在参考国际经验的基础上，通过修改现行法律规范与创建独立体系的国有无形资产管理法等路径理顺国有无形资产管理体制，发挥其保障、促进科技创新与转化应用功能，为中国现代经济发展提供正能量。

1 当代世界各国促进科技成果转化模式及法律保障

由于经济制度不同，科技创新发展历程不一，建立促进科技成果转化法律制度的时间先后不一等原因，世界各国形成了不同类型的促进科技成果转化模式。

1.1 “基础研究任务与应用研究市场相结合为导向”模式

美国是推行该模式的典型国家。此类模式由基础研究与应用研究共同组成，基础研究强调政府科研服务职能履行，它以政府出资为主，依托高校与各类研究机构开展科技研究；应用研究一般走市场运作模式，以企业为主开展科技创新研究，科研立项与经费支持以及成果转化均由企业自行裁处。“政府在科技成果转化方面主要作用是制定和实施法规、引导企业与产业部门合作、并帮助建立各类有利于科技成果转化的中介机构[2]。”美国是世界上最早设置宪法规范，并采用单行立法多渠道促进科技成果转化的国家。美联邦宪法明确规定:国会有权保障著作家及发明家对其作品与发明物于限定时间内之专有权利，以奖励科学与实用技术的进步。该宪法规范不仅明确了国家对促进科技创新与进步等方面的总体责任，也肯定了科技创新主体享有的宪法性权利。

为更好地促进科技成果转化，使其成为改变人们生活的助推力，美国在20世纪50-60年代修改专利法、版权法、商标法的基础上，于80年代通过专门立法方式促进科技成果转化应用，形成了一系列促进科技创新与成果转化的法律规范。美国通过一系列促进科技创新与成果转化法案，既明晰了国家资本投资生成的科技成果的产权归属和权益分配规则，也协调了科技成果转化过程中政府、研究机构、企业三者之间的关系，促进了高新技术的转化应用，将科技实力转化为国家经济实力和全球竞争力。不同年代之间相应经济数据的对比是该影响力的最直观反映，如 “20世纪50年代，美国的对外出口中依赖知识产权保护的比重仅有10%，到90年代末就快速升至50%。1977—1996年20年期间，美国年平均经济增长率为2.6%，而美国核心版权产业 (包括书刊、影印和软件产品等)的年平均增长率高达5.5%[3]。”

1.2 “纯粹市场导向”模式

其代表国为德国与日本。该模式下的科技创新与成果转化坚持 “自主优于国家”原则，坚持市场导向，采用市场化管理。不仅科技项目由科研院所与企业承担，科技成果的价值也适用市场机制进行评估。政府除了对部分大型项目提供部分经费支持外，主要是制定相应法律规范，为科技创新设定一定的评判标准，为科技成果转化提供公平竞争的社会环境、经济环境。为更好地促进德国科技创新与成果转化，德国政府在经济私法的构建与完善上，积极推行税收优惠政策与金融优惠服务政策；在经济公法的构建上，通过经济服务制度与制裁法的完善，加强监督管理与服务。总体看，德国政府在科技创新与成果转化中起市场监管与市场服务的作用。日本对于促进科技创新与成果转化的立法力度直逼美国。它除了颁布知识产权战略规划推动本国知识产权发展之外，还通过修改专利法与设置专门的法律制度促进科技创新与成果转化，为日本科技创新与成果转化奠定了法制基础。

1.3 “政府计划导向”模式

英国、中国实行此类模式。该模式的科技创新与成果转化以政府和企业为投资主体，科研项目主要由科研机构、高校以及企业独立或合作完成。政府不仅制定科研计划和奖励政策，还通过行政职能主管部门归口管理相关科研项目与科技成果转化运用。从政府计划导向的运行实践看，政府在科研项目与成果转化中具有决定性作用。因此，政府有关立法多立足于设定管理与监督规范，缺乏相应产权激励机制与服务平台构建等规范设置。随着全球化的到来，21世纪，英国与中国逐渐认识到该模式的弊端，通过改革，减少政府监督与管理职能，加大促进科技创新与成果转化的服务职能，传统意义上的 “政府计划导向”模式及其法律制度开始淡化。

2 中国科技成果转化中国有无形资产管理的制度障碍及其影响

国有无形资产主要由五种资产构成:一是天然的或法定的无形资产，如特许经营权、国有土地使用权等；二是国家投资形成的无形资产，如专利、商标等知识产权；三是流通领域创造的国有无形资产，如经销网、商业秘密等；四是公民或法人利用国有资本创造的无形资产，如职务发明、职务作品等；五是利用国有资本从境外购买的无形资产等[4]。专利、商标以及职务发明等无形资产与科技成果转化具有直接关系，而特许经营权、商业秘密等无形资产无需成果转化。因此，专利、商标以及职务发明等技术类国有无形资产为本文分析对象。从中国现行国有资产管理规范构成看，国有无形资产的内涵、形态及管理规则均包含于国有资产管理法之中，尚无独立的国有无形资产管理法运行。国有无形资产管理陷入国有资产管理规则之中，其独立的资产形态被制度性忽略。这种从理念到制度均混同国有无形资产与有形资产认知的现状，对中国科技成果转化构成了一种制度性障碍。

2.1 粗线条的国有无形资产管理规则，使促进科技成果转化法律保障的结构性问题越发明显

自1991年 《国有资产评估管理办法》首提国有无形资产以来，后续颁布实施的国有资产管理规章，如 《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等均对无形资产具有相应表述。但现行国有资产管理规章关于无形资产的规定多为粗线条规定，主要表现为国有资产的构成类型之一、国有无形资产的表现形式、国有无形资产的评估等内容规定。从规章的结构看，国有无形资产管理规则的篇幅设计极为稀少，不具体系性；从科技成果转化事域看，现行科技进步法和促进科技成果转化法，均存在体系结构失衡的法律问题。这种体系结构失衡主要表现为 “科技进步法”与 “促进科技成果转化法”注重科技创新与成果转化的监督管理，轻科技成果转化的市场服务体系法律规则的构建。粗线条的规范构成会导致国有无形资产管理出现两种弊端:①使国有无形资产管理缺乏明确的法律依据，导致国有无形资产管理无法实现法治化；②科技成果转化监督管理规范越完备，科技成果转化的市场化空间就越发狭小，国有无形资产管理制度的功能就越发有限。2014年新修的科技成果转化法新增加了大量服务性规范，恰好说明了此前科技成果转化法该内容的缺失问题。

2.2 国有无形资产与有形资产混同管理，既混淆二者的价值认知，也加大了科技成果转化成本

中国现行国有资产管理制度采用统一架构的模式管理有形与无形国有资产。混同管理的最大弊端是混淆有形与无形资产的性质差异与价值区别，将国有有形资产管理规则未加区分地沿用于无形资产管理之上，忽略了二者的产权基础与市场交易基础的差异性，导致科技成果此类技术类国有无形资产从评估到转化等过程均缺乏独立的管理原则与转化规则。同时，对无形资产的价值估量，现有制度要求无形资产的定价应由权威和独立的资产评估机构给出。然而，除非是双方在先期合约中就确定无异议地接受共同认可的资产评估机构的定价，否则它给出的定价只能以价格来描述无形资产的价值，而并不必然地反映科技成果真实的市场价格。实质意义上，科技成果真实的市场价格是出资者与无形资产持有人之间谈判的结果，常常会与资产评估机构给出的定价相差甚远。从实践案例看，依据统一的国有资产评估规则对国有无形资产进行评估，由于对科技成果此类国有无形资产缺乏独特的价值认识与市场接触，导致各个环节的无形资产评估变成国有有形资产的价格定位，无法反映其真实的市场价值。将两者混同管理，会增加科技成果转化的交易成本，对科技成果的市场交易造成障碍。

2.3 国有无形资产的 “双重所有权”问题，加剧了科技成果转化应用过程中权利认定难度

国有无形资产 “权属不清”与 “权利认定不明”是中国现行国有资产管理规范的一项制度缺陷。2007年实施的 《科学技术进步法》第二十条确立了利用财政性资金设立的科研项目技术成果 “项目承担者所有为原则，国家所有为例外”的所有权归属原则。但实践中 “国家安全、国家利益和重大社会公共利益”如何界定，由谁界定均无明确指向，制度构成上形成了科技成果所有权归属的不确定性问题。财政部 《中央级事业单位国有资产管理暂行方法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》等文件规定，事业单位的无形资产属于国有资产，中央级事业单位技术成果处置收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理和财政国库收缴管理的规定上缴中央财政，同时中央级事业单位处置科技成果时需要遵循异常严格繁琐的审批手续。此类规定限制和制约了科研机构对其科技成果的支配权和自由转让权，造成了实践中 “双重所有权”困境。这种 “权属不清”的现象既不利于充分利用发明成果，也不利于调动项目承担者进行成果转化的积极性。尽管新 《促进科技成果转化法》增加了许多新的内容促进科技成果转化应用，但在科技成果产权归属问题的处理上，第二十八条规定:利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目的管理机构和项目承担者，应当按照 《科学技术进步法》第二十条、第二十一条的规定，采取措施促进项目成果广泛应用。沿用 《科学技术进步法》的产权规定，说明新 《促进科技成果转化法》并没有解决技术类国有无形资产 “双重所有权”的困境问题。

2.4 科技成果转化审批程序繁杂，影响科技成果转化应用的实效性

从科技成果转化实践看，现行教育部直属高校专利和专有技术转化的审批程序至少需要经过“二估三审”的时间桥:学院评估-学院内部专家评审-外部资产评估机构评估-学校科研处知识产权管理办公室审批-财政部审批 (集中报批，技术入股需一事一批)。如果经过全程审批程序，至少需要六个月的时间，时间长的则需二三年才能完成。此外，在实践操作中，各地区科技成果转化审批程序与时间也各不相同，时间冲突极易导致跨地区的科技成果转化应用被审批部门搁置下来，从而影响科技成果根据市场需求第一时间转化应用。信息时代，市场经济极其讲究时效性。科技成果作为知识经济时代科技创新的产物，其转化应用具有非常鲜明的 “时效性”，高科技产品的生命周期也随着科技创新的进步在不停缩短。国有无形资产管理制度设置繁杂的审批手续不仅降低了科技成果的推广应用效率，也增加了科技成果转化的交易成本，很可能造成国有无形资产商业价值的贬损甚至完全丧失价值，科技成果转化应用的实效将为零。

3 促进科技成果转化的国有无形资产管理制度的进阶路径

中国科技成果转化中国有无形资产管理既存在理念认知落后的问题，国有无形资产管理制度还存在结构失衡的问题，无法从监管、服务、转化应用等内容上实现体系性的制度衔接。这主要是基于中国独特的经济结构与有侧重的国有资产管理法律构造而形成。 “在实践生活中，只有具体、特定的法律而无法律自身，每一个特定的法律都有特定的时间度、空间度和与之相关的事实度[5]”。促进科技成果转化的国有无形资产管理制度不可能是单向度的法律结构，需从理论认知到制度修正或创新上重新审视中国现行国有无形资产管理的法律结构，构建科学合理的促进科技成果转化的法律保障制度。

3.1 更新产权理论认知，指导促进科技成果转化的国有无形资产管理制度的建构

中国国有资产管理制度之所以混同有形与无形资产管理，促进科技成果转化法此前之所以重科技成果转化的监管而轻市场交易规范的设置，一个重要原因是对于产权的理论认知、功能认知以及权利实现安排 (制度形式)缺乏必要的纳新。依科斯第二定理，在交易成本大于零的现实世界里，产权初始配置会影响经济效率。如何促进财产的有效利用，如何实现效益的最大化，已经成为现代产权制度设计的根本所在。产权对经济的繁荣和财富的创造具有潜在的推动力，不同的产权结构决定不同的经济后果。按照现代产权理论的思路解决 “双重所有权”困境，就必须注重科技成果产权归属及权能利用的经济效率，尽可能地促进交易成本的减少和产出的增加。在进行利益分配和权利配置时应考虑如何建立有效促进科技成果转化甚至产业化的激励机制，如何减少因不同部门利益冲突而造成的交易成本，如何提高国家科研资金的利用效率。国有无形资产管理过程中，只有从产权理论认知上进行纳新，才能进一步完成权利实现安排，正确设置国有无形资产管理制度，促进科技成果转化。

3.2 完善国有无形资产管理规范，并使之形成独立体系的制度架构

无形资产与有形资产的本质区别决定了有形资产的传统管理理论并不适用于技术类无形资产。因此，基于有形与无形资产产权交易基础存在差异的认知，有必要放弃一些传统的建立在有形财产基础上的观念，从树立 “追求时间效率最大化”的价值目标、简化审批程序等角度构建契合技术类无形资产特点与规律的无形国有资产管理制度。需要做好以下工作:①从立法层面思考独立的国有无形资产管理法的体系架构。这需要梳理现行国有无形资产管理的规范构成，明确国有无形资产管理法的法律结构，如管理原则、监督机制、市场服务规则、市场交易规范等等内容；②依据统一的法律精神、原则理顺法规之间的矛盾。为避免由法律规定的某种既有权利义务模式或特权对发展中的社会交易产生阻碍，须严格地按照交易成本是否降低的标准推动法律创新或选择最优的制度安排。为此，在技术类国有无形资产管理立法、执法及司法过程中，必须确保法律精神或原则达成一致；③ “量身定制”技术类无形资产管理规范。国有无形资产中最具科技含量，能直接转化为经济影响力和国家竞争力的当属技术类无形资产。在国有无形资产管理法之内“量身定制”技术类无形资产管理规范，能够分门别类地加强各种技术类无形资产的管理，并进而促进其成果转化，防止技术类无形资产因体制不完善而流失或丧失实效。

3.3 构建 “项目承担单位所有权”与 “国家介入权”的协调互动机制

依 “谁投入、谁享有”的原则，国家资助形成的科技成果归国家所有。但是，从有利于促进科技成果转化的角度思考，应当将科技成果的所有权“下放”给项目承担单位。对此，可以考虑 “双层补偿论”作为构建协调互动机制的理论基础。该理论认为，作为获取公众税金和 “下放”发明专利权的补偿，项目承担者应当给予公众介入权，以确保公众能够接触政府资助之科技成果。从技术转移与公众利益的视角看，介入权以强制许可的潜在可能性对项目承担者起到威慑作用，项目承担者因担心政府的介入而积极主动进行技术转移和商业化运用。国家介入权的另一个价值在于维护公共利益。公众以缴纳税金的方式资助项目承担者完成发明，则其利益当然应该得到尊重和保护。因此，按照 “双层补偿论”和 “技术转移与公众利益兼顾”的思路解决科研机构怠于转化科研成果的问题，应设置 “国家介入权”，明确各方权利主体怠于转化科研成果时国家干预的条件和手段。

3.4 完善促进科技成果转化的奖惩制度

激励权利人与相关人员积极从事科技创新与成果转化工作，并消除各种怠于促进科技成果转化应用的行为，防止科技成果虚置问题的滥觞，有两项内容需重视:①建立促进科技成果转化奖励机制，激励科技成果权利人、完成人、帮助科技成果转化的关系人参与国有技术类无形资产的转化，展现 “政府的不同激励政策对企业技术创新的作用”[6]；②建立惩罚制度，借用罚款、权利剥夺以及对责任人的公报批评等等方式对怠于实施科技成果转化的权利主体实施处罚。

[1]董冠洋.国家发改委官员:中国科技成果转化率仅10%[EB/OL].中国新闻网，http://finance.21cn.com/newsdoc/zx/a/ 2013/1221/21/25657735.shtml，2015-05-15.

[2]贾玉花.科技成果转化的中外比较分析[J].商场现代化，2009，(08):379-380.

[3]肖武岭.跨国公司与我国知识产权战略的思考[J].科技与经济，2006，(02):50-53.

[4]年志远.国有资产流失及其治理机制研究[M].北京:经济科学出版社，2012:44.

[5]吴经熊.法律哲学研究[M].北京:清华大学出版社，2005:16-17.

[6]郑琼洁.政府科技激励与技术创新机制研究[J].中国科技论坛，2015，(06):16-21.

(责任编辑 刘传忠)

The Institutional Problems and Countermeasures of National Intangible Assets Concerning Transformation of Scientific and Technical Achievement

Yang Wusong1，Zhao Yexin2
(1.School of Law，Guizhou Normal University，Guiyang 550001，China；2.Political and Law School，West Anhui University，Lu'an 237012，China)

In the contemporary management system of intangible assets，there are three approaches:the approach of the integration of fundamental research and application in the market，the approach of pure market and the approach guided by governmental plan.Because there exists the approach of governmental plan，national tangible asset rule applicable to national intangible asset and no independent management system to intangible asset for a long time in China，it is poor efficiency in respect of technological transformation.In order to eliminate Institutional barriers of transformation of scientific and technological achievements in China，we must update the knowledge of the theory of intellectual property and construct an independent legal system of intangible assets.

Transformation of scientific and technological achievement；National intangible assets；Intangible assets in technology；Property rights

杨武松﹙1978-﹚，男，贵州人，厦门大学法学院博士研究生，贵州师范大学法学院副教授，硕士生导师；研究方向:经济法、知识产权法。

F204

A

国家软科学研究计划重大公开招标项目 “国有资产管理对科技成果转化的影响研究”(2013GXS4D122)，安徽省教育厅人文社科项目 “高等院校在产学研结合中的知识产权保护研究”(2011SK369)。

2015-04-27