完善公安执法权力运行机制的若干思考

文献标识码：A

文章编号：1674-3040（2015）05-0005-03

收稿日期：2015-08-28

作者简介：王海仁，浙江省公安厅副厅长。

*此文系2015年8月25日王海仁同志在全省公安执法改革与规范化建设座谈会上的讲话。题目系编者所加，本刊发表时略有删节。

习近平总书记指出，“改革之难，首先难在统一思想，形成共识。”完善公安执法权力运行机制是《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案七个方面改革内容中的一项，是法治公安建设的新要求新载体，是执法规范化建设的深化和发展。全面深化公安改革的总体目标是完善与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制。

一、凝聚改革共识，明确完善公安执法权力运行机制基本路径

根据党中央、公安部的部署和要求，结合具有浙江公安特色的“又好又多”执法办案体系建设等工作实际，落实执法权力运行机制改革的基本路径可以概括为“深化两个机制，实现四个突破”。

“两个机制”，就是执法办案、案件管理、物证管理“三位一体”执法办案管理新机制和刑事案件质量管控机制，前者要实现执法流程和环节的管控，后者要实现执法标准和案件实体的管控。

“四个突破”是指：一是在提升执法能力上有新突破。进一步强化执法资格等级考试和鼓励参加国家司法考试，在定期学法、法制沙龙等活动基础上深化执法办案积分制，从重点关注案件办理向涵盖执法管理、执法效率、执法效果和执法能力等内容拓展；从县级公安机关执法办案积分制向省、市级公安机关警种执法办案积分制延伸，以及进一步建立健全积分结果与奖优罚劣紧密挂钩的制度机制，切实增强学法主动性、自觉性。二是在管理执法源头上有新突破。探索实行受立案分离和立案归口管理制度，健全受案登记制度，确保如实受案；完善立案审查制度，确保依法立案。三是在推进执法公开上有新突破。按照“阳光执法”体系建设的要求，实现执法依据公开、执法过程公开、行政管理公开和行政许可公开，以及持续深化案件公开查处和说理执法工作，以公开促公正，倒逼规范执法。四是在破解执法难题上有新突破。规范涉案财物查封、扣押、冻结程序，积极探索建立公、检、法等跨部门的涉案财物集中管理工作机制，以及探索侵财型犯罪数额和情节相结合的综合性追诉标准，探索轻微刑事案件、行政案件快速办理工作机制。

二、推进“三位一体”，构筑公安执法权力运行管理“封闭圈”

公安机关是执法机关，公安机关的基本活动是执法活动，公安民警的基本行为是执法行为，切实加强执法活动和执法行为的有效管理，是改革执法权力运行机制的关键所在。浙江公安机关开展的执法办案、案件管理、物证管理“三位一体”机制建设，就是严格执法权力运行、提升执法质量与效率的一次有益探索。

（一）坚持全要素推进。“人、案、物”是执法工作的基本要素，管住了这三大基本要素，就管住了执法工作的核心。通过办案区升级改造、建设案件管理中心、完善涉案财物管理，实现对涉案人员、案件进程、涉案物品的集约化、标准化、流程化、精细化管理。其中，案件管理是“三位一体”机制建设的核心和枢纽，执法办案与物证管理是“三位一体”机制建设的两个基本要素，三者既各有侧重，也相辅相成、有机统一，必须协调推进。

（二）坚持全过程管控。一是强化执法对象的全过程管控。升级改造执法办案场所，按照人身安全检查→信息采集→讯（询）问→候问等流程要求，合理规划功能室的顺序和布局，及时消除场所内各类安全隐患。充分利用现场执法记录仪、执法办案信息系统、视频监控设备等技术手段，实现执法行为全流程记录、回溯式管理。严格做到违法犯罪嫌疑人一律直接带入办案区、一律进行人身检查和信息采集、一律要有人面对面看管、一律要有视频监控记录。二是强化执法办案的全过程管控。案件管理室（中心）承担统一受立案、统一审核、统一管理、统一出口及统一巡查的职能。审核环节做到“三必核”：案件受理必核、立案必核、案件移送前必核；巡查环节做到“三必查”：办案区情况每日必查、物证管理每日必查、办案进程每日必查；管理环节做到“三必管”：管理好在办案件、管理好未破案件、管理好归档卷宗，从而实现从接处警到案件最终处理的过程与结果的全面管控。三是强化涉案物证的全过程管控。抓“集中保管”，物证入库时，必须提交扣押文书，运用“二维码”等技术对物证实行“一物一户、一案一档”管理，保证源头清楚；抓“有序流转”，实现物证网上流转、全程监控、动态管理，确保流转顺畅；抓“规范处置”，按照“谁办理，谁负责”、“谁处置，谁负责”原则，对涉案物证及时移交、发还、收缴、没收，确保去向明确、处置得当。

（三）坚持全领域覆盖。目前，“三位一体”机制建设正从基层所队，向县、市级公安机关延伸，逐步探索建立市、县、基层所队三级架构的综合性执法办案管理体系。案件管理方面，结合公安部受立案制度改革，对到局机关报案、外单位移送、公安内部移交及群众投诉反映等受立案事项，由市、县级公安机关统一受理、统一掌握情况。物证管理方面，逐步实现公安内部各办案单位物证室、县级公安机关物证中心的统一管理；公安外部延伸至检、法等部门，实现“换押式”移交、一体化管理，并逐步实现从物证管理向涉案财物管理拓展。同时，不断丰富“三位一体”的内涵和外延，有机融入涉法涉诉信访工作、阳光执法工作、纪委督察监督等，打造综合性执法办案管理体系。

三、强化刑事执法管控，抓住公安执法权力运行机制改革核心

司法体制改革的不断深入，要求我们更加主动适应以审判为中心的诉讼制度改革新要求。这不仅是规范侦查活动、提高办案质量、促进严格规范公正文明执法的需要，对于推进执法规范化建设、提升公安机关执法公信力和群众满意度也具有极其重要的意义。

（一）抓好受案立案。立（受）案是刑事执法的源头，必须本着如实受理、依法立案、规范管理的原则，从解决该受不受、该立不立、随意受立、底数不清、管理较乱等问题入手，从体制、机制、制度等方面深入推进改革。要统一受立，严格监督。按照案件管辖分工，一般刑事警情、群众报案由派出所登记受理；外单位移送的案件，以及群众到局机关报案的，由局案管中心统一登记，分派给办案单位。是否受理、是否立为刑事案件，都必须经过审核。派出所要对报案警情做到“日清”；案管中心要定期巡查受立案情况，防止有案不受不立或者久拖不决、不了了之，确保受案立案工作依法高效运行。要系统管理，全面掌控。警情、受案、立案工作要实现全过程网上记载、网上运行、网上管理。案管中心通过信息系统对各部门受案、立案情况进行统一掌握、汇总分析和综合研判，利用大数据优势，发现违法犯罪活动规律和执法办案共性问题，为打击犯罪和改进执法工作提供决策参考。要接受监督，解决争议。案管中心及时协调处理办案部门之间、公安机关与其他机关之间的立案管辖争议；处理群众反映有关受案、立案中存在的问题，有效化解受案立案环节执法随意、相互推诿、群众不满意等突出问题。通过公安机关政务网站、微信公众号、手机APP等互联网平台和移动终端，开通受案及案件查询服务，既方便群众自助报案及查询，又自觉接受社会的监督。

（二）抓好集中办案。县级公安机关执法办案部门中层领导的人数约占执法民警总数的三分之一，是基层执法办案和监督管理的中坚力量。但是也存在“提拔一个干部，减少一个办案骨干”的现象，一些中层领导为应付考核挂名办案、办简单案件，有的甚至不办案。因此，必须强调中层履职，切实发挥执法办案的带头作用；切实承担起执法管理职责。要进一步落实市、县公安机关业务警种、派出所之间的刑事办案职责，充分发挥警种的专业性优势，承担起办理疑难、重大、复杂案件主力军的作用，切实为派出所松绑减负。实践证明，侦查职责分散，基层派出所承担过多办案任务，是制约办案质量提高的一个重要因素。近年来一些地方探索实践适当集中刑事案件管辖权，集中办案、加强案件审查力度的做法，值得借鉴。

（三）抓好两个统一。从2014年开始，浙江省公安厅就开展了刑事案件统一审核、统一出口工作改革，对刑事案件的法律审核落实相对独立的专门部门及人员。截止目前，全省市、县两级公安机关由法制部门统一审核的占78%，案审部门统一审核的占20.4%（以审核上行案件为主），办案部门自办自审的占1.6%。当然，现在的预审（案审）部门的职能，与传统意义上的预审不同，重点是对案件证据的审查、补强，因而预审部门审核刑事案件的做法仍符合“办审分离”的原则。将“书面审”与“事实审”相结合，审核人员在审阅相关卷宗等书面材料的基础上，还需审讯犯罪嫌疑人、核实证据材料、听取律师意见等，就案件办理情况全方位地提出审核意见。有的地方因案件审核力量不够，尚不能对所有刑事案件进行“事实审”，但也在有重点地选择重大、复杂、疑难的案件先行事实审核。统一出口，统一对接检察机关，主要解决了因案件多头出口造成报捕起诉标准不一、情况掌握不全、难以有效协调法律适用界限等问题。

四、把握三个关系，保障公安执法权力运行机制改革顺利进行

改革既需要百折不回的信念、坚定果敢的行动，也需要全面系统的认识论、攻坚克难的方法论。执法权力运行机制改革要始终坚持以改革为趋向、实战为导向、问题为指向、成效为取向，坚持整体思维、严密法律底线，正确处理好解放思想和实事求是、整体推进和重点突破、全局与局部的关系。

（一）处理好解放思想和实事求是的关系。改革的过程，就是思想解放的过程。不进行思想的大解放，就不会有改革的大突破。解放思想就不能因循守旧、抱残守缺、固步自封。解放思想必须实事求是，一切从实际出发。如执法办案积分制，大胆引入现代企业的管理理念，着力破解浙江案多人少的客观难题，有效激发民警执法办案积极性，这就是解放思想与实事求是有机结合的典范。执法权力运行机制改革各个项目必须要坚持从浙江公安工作实际出发，从浙江执法规范化建设现状出发，从遵循执法权力运行的内在规律出发，既大胆探索又脚踏实地，坚定信心地走有浙江特色的公安改革道路。

（二）处理好重点突破和整体推进的关系。公安执法权力运行机制改革是个整体。要坚持整体推进、统筹谋划，深化改革各个方面、各个层次、各个要素，注重推动各项改革相互促进、良性互动、协同配合，注重改革措施整体效果。要注重抓主要矛盾和矛盾的主要方面，注重抓重要领域和关键环节。重要领域“牵一发而动全身”，关系到改革大局，是改革的重中之重；关键环节“一子落而满盘活”，关系到改革成效，是改革的有力支点。就浙江执法权力运行机制改革而言，执法办案、案件管理、物证管理“三位一体”机制建设、完善刑事案件质量管控机制，就是执法权力运行改革的关键环节和重要领域。要以这些关键环节和重要领域为突破口，实现执法权力运行机制改革与执法规范化建设有机结合、同频共振、互促互进。

（三）处理好全局和局部的关系。局部与全局相互依存，没有局部就无所谓全局，没有全局局部也不可能存在。在执法权力运行机制改革过程中，要撇开警种思维、摒弃部门利益，既要考虑每一项改革项目的具体情况，更要从公安工作的全局出发，从法治公安建设的高度来统筹谋划。紧扣“法治公安”主题，全面深化执法权力运行机制改革，大力推进执法规范化建设，建立健全科学完备的执法制度体系、系统严密的执法办案体系、严格规范的执法责任体系，争取在三年内，率先在我省实现执法队伍专业化、执法行为标准化、执法办案系统化、执法流程信息化的目标。

（责任编辑：蒋国长）