检察领导体制改革之管见*

·张伟/文

检察领导体制改革之管见*

·张伟**/文

改革和完善检察机关的领导体制，能有效促进公正司法并提升司法公信力。从当下的改革实践来看，可以通过省以下人财物统一管理，建立健全检察官履行法定职责保护机制，规范地方权力机关对检察机关的权限，加强上下级检察机关之间的垂直领导等举措，并将改革成果通过修改《人民检察院组织法》等法律的形式予以固化。

依法治国独立行使检察权司法改革领导体制

2013年党的十八届三中全会提出要“推进法治中国建设”，司法改革要“确保依法独立公正行使审判权、检察权，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，以及探索与行政区划适当分离的司法管辖制度”。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题决定》明确要“完善确保依法独立公正行使检察权的制度”。按照中央的要求，当前检察机关从“检察人员分类管理、办案责任制、检察官职业保障、省以下人财物统管”等四个方面进行了改革探索，以此来破解独立行使检察权之难题。下文结合笔者的一些思考，从检察领导体制的改革和完善视角谈几点认识。

一、上下级检察机关之间的管理问题

（一）业务管理方面

为加强上级检察机关对下级检察机关的业务管理，最高人民检察院先后制定和出台了一些办法。例如，1999年最高人民检察院印发的《检察工作五年发展规划》中，明确提出要健全上级人民检察院对下级人民检察院的领导体制，并陆续在最高人民检察院、各省级人民检察院建立了职务犯罪侦查指挥中心；2000年起建立了下级人民检察院向上级人民检察院请示报告制度，并完善了上级人民检察院对重大案件的交办、提办、参办、督办制度；2007年又在《关于加强上级人民检察院对下级人民检察院工作领导的意见》中要求，上级人民检察院作出的决定，下级人民检察院必须执行，不得擅自改变、故意拖延或者拒不执行。上级人民检察院发现下级人民检察院相关决定、活动、文件有违反相关法律规定的，应及时向下级人民检察院提出纠正意见或指令撤销，下级人民检察院如认为上级人民检察院的决定有错误，应在执行的同时向上级检察院报告。

上述决定、规定、办法在强化检察机关上下级领导关系方面取得了一定成效，应当在修改《人民检察院组织法》时进一步得到确认、细化和补充。具体而言，可将现行《人民检察院组织法》第10条第2款关于“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”条款修改为：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。最高人民检察院的决定，地方各级人民检察院和专门人民检察院必须执行；上级人民检察院的决定，下级人民检察院必须执行。最高人民检察院可以变更或者撤销地方各级人民检察院和专门人民检察院的决定；上级人民检察院可以变更或者撤销下级人民检察院的决定。上级人民检察院在必要的时候，可以处理下级人民检察院管辖的案件，上级人民检察院可以指定下级人民检察院将案件移送其他下级人民检察院办理。”

（二）人事管理方面

在检察机关人事管理权限方面，要在坚持党管干部的原则和符合宪法有关人民代表大会制度基本规定的前提下，通过立法规范各级党委和人大对检察机关的人事权限。在目前情况下，可采取以下措施：

1.明确干部管理权限。除省委管理本省一高、二高检察官，二高检察官助理，以及正副厅职（级）人员外，其他检察人员按照权限，由各级院实行分级分类管理。

2.设立检察官遴选委员会。省级院设立检察官遴选委员会，统一提出检察官拟任人选、检察官等级评定和晋升的建议。检察官遴选委员会由省人大、省委政法委、省人民检察院、省委组织部等单位代表，以及资深法官、资深检察官、人大代表、律师代表、法学学者代表等人员组成。遴选委员会设主任1名，由省人民检察院检察长担任。主任以外的其他委员实行任期制，每届任期三年，连续任职不能超过两屈。

3.党内任免程序。根据干部管理权限，属于省委管理的检察官、检察官助理以及正副厅职（级）人员，由省人民检察院提出建议人选，报省委研究决定；拟作为市级院检察长人选的，应征求拟任地同级党委意见；拟作为省院班子成员的，应按现行双重管理办法征得最高人民检察院党组同意。

属于省院管理的检察官、检察官助理、书记员以及其他人员，由市级院或者省院政治部提出建议人选，报省院党组织研究决定；拟作为县级院检察长人选的，省院还应征求或委托市级院征求拟任地同级党委意见，并报省委组织部备案。

属于市级院管理的检察官助理、书记员以及其他人员，由县级院，或者市级院政治部提出建议人选，报市级院党组织研究决定。属于县级院管理的检察官助理、书记员以及其他人员，由县级院政治部提出建议人选，报本院党组织研究决定。

4.法律任免程序。检察长人选确定后，由省委组织部将候选人名单通知市级或县级地方党委，由地方党委向本级人大推荐选举。检察长选举产生后，再由上一级院检察长提请同级人大常委会批准任免。副检察长、检察委员会委员、检察员人选确定后，由省院政治部将人选名单通知人选所在检察院，由本级院检察长提请同级人大常委会任免。

5.实行机构编制省级统一管理。省以下检察机关机构设置和政法专项编制由省院协助省机构编制主管部门统一管理。省院内设机构的设置、变更、撤销，由省机构编制主管部门审批，并报最高人民检察院备案；市级以下检察机关内设机构的设置、变更、撤销，由省院提出意见，报省机构编制主管部门审批。省院负责政法专项编制日常管理工作，在编制总额内，可以根据检察业务工作量、人口规模、经济发展状况、现有队伍素质等情况，提出跨层级、跨区域的编制调配使用意见，报省级机构编制主管部门审批。

相应地，对上述改革要通过修改《人民检察院组织法》、《检察官法》，以法律的形式将此改革成果固定下来，做到有法可依。

二、财物保障问题

当前我国的经济总量跃居世界第二位，中央和省级财政实力大大增强，已经具备检察机关经费不受同级政府制约的物质条件。根据2013年党的十八届三中全会提出“推动省以下地方检察院人财物统一管理”的改革思路，主要可行的办法有：

1.实行“财政保障、全额拨付、统一管理”的模式。明确检察经费来源只有财政一个渠道，所需经费应当全额拨付，经费收支按照预算级次，逐级汇总形成全省“大账”，由省级院和财政部门共同管理。

2.保障范围全覆盖。除保障各级检察院外，对目前不享受转移支付资金的专门检察院以及派出检察院实行全额保障。对没有财政拨款但依法依规招用的辅助人员等，通过政府购买服务方式，全部纳入保障范围。

3.提高保障标准。为确保检察机关办公经费、办案经费和人员收入不低于现有水平，坚持经费保障向中西部地区、维稳任务重地区与经济困难地区倾斜。

4.完善公用经费保障制度。以近三年实际支出平均值为参考，结合实际工作量、办案成本支出和干警人数，完善县级检察院公用经费保障标准，逐步制定省级和市级检察院公用经费保障标准。在省院本级预算中编制“中央专项办案经费”项目，统筹用于跨地域重大职务犯罪案件的侦查协作。

5.实行分级预算管理。各地按照实际情况实行三级或二级预算管理。省级检察院为一级预算单位，分、州、市检察院为二级预算单位，县区检察院为基层预算单位。一级预算单位审核汇总二级预算单位和本级预、决算报省财政部门审核。

6.扣押款物统一管理。省院开设专户，案款存入专户管理；实物由案管部门登记入库保管。省院可商财政部门将上缴国库的30%作为机动经费，用于全省处置突发事件、办理大案要案、维护公共安全等支出。

最终目标是检察机关的物资配备、办案经费及薪金待遇等经费开支单独列入国家财政预算；由检察机关自行编制独立的经费预算，报全国人大及其常委会审议，国务院统一将审定的款项拨付最高人民检察院，统一支配和管理，彻底切断检察机关与地方的财政关系。

三、检察官办案责任制问题

本轮司法改革的核心问题就是要加强司法化，体现司法的亲历性、独立性、终结性。围绕此，要建立检察官独立办案并承担相应责任的工作机制。

1.建立检察官负责制，确认检察官的相对独立性。所谓检察官负责制，就是检察官相对独立地办理案件，做出决定。其基本制度是承办负责制。核心内容“谁承办谁负责”。大陆法系检察官基本上都属于独任制官署，实行承办负责制，检察官的决定具有法律效力。我国的检察独立严格上讲是检察院独立，不是检察官独立，而且我国检察机关的现状是人员较多、素质较低，导致以数量换质量，以强化审批权（行政化）代替独立性（司法化）。当前要重点解决过度行政化，要通过检察官办案责任制的改革，加强司法一线建设，否则基础不牢地动山摇。

2.检察长要依法行使指挥权。检察长享有办案的指挥权，但行使指挥权要受到法律的严格限制，避免滥用。因此，要进一步细化检察长和其他案件承办检察官之间的权限，明确各自的职权范围。

3.建立检察官职务的收取与转移制度。如果检察长与承办检察官意见不一致，检察官拒不执行检察长的意见，怎么办？随之配套，可以参照我国台湾地区主任检察官办案机制，建立职务收取与职务转移制度。检察长不能强令检察官怎么做，但可以收取该检察官的职务，把他的职务（任务）另派检察官来干，这就叫职务收取和职务转移。但是，检察长行使职务收取与职务转移职权，也需要接受法律的检验，一旦其合法性、正当性受到质疑，也将受到追责。

四、检察官职业保障问题

司法体制改革的重心是司法责任制。检察权独立行使，检察官独立办案，如果在职业保障、福利待遇、地位荣誉等方面没有相应的保障机制，那改革很难取得成效。

1.职业身份保障。一是建立检察官专业职务序列，作为确定检察官待遇的主要依据。二是建立检察官职务法定制度，非因法定事由并经法定程序不被免职、撤职和调离，不得要求提前离岗离职。三是建立检察官职务行为豁免制度，检察官依法履行职务的行为不受指控和法律追究，未经其法律职务任命机构批准，不受拘留和逮捕。四是建立检察官人身保护制度，从严惩处报复袭击、诽谤陷害检察官的违法犯罪活动，检察官及其家庭成员人身及财产安全因执法办案受到威胁时，可以要求司法警察予以保护。

2.经济待遇保障。一是实行检察官单独工资制度，检察官工资全国统一，津补贴省内统一，任检察官满15年的，年资津贴按150%领取，任检察官满20年的，年资津贴按200%领取。二是建立检察官廉政保证金制度，单位和个人各按上一年度本省检察官年均收入的10%缴纳，如无不廉洁行为或者犯罪行为，检察官退休或者在岗死亡时本息一次性发放。三是建立检察官意外伤害保险及补充医疗保险。意外伤害保险所需资金由国家承担，与抚恤优待制度并行。补充医疗保险的范围为医保范围之外的疾病险种及报销比例。四是建立检察官住房保障机制和检察官困难救助制度，参照《人民警察抚恤优待办法》确定的抚恤标准，制定《检察官抚恤优待办法》，将检察官因公牺牲特别补助金和慰问金制度合并纳入。

3.功勋荣誉。设立检察官功勋荣誉制度，对从事检察工作满30年的，颁发检察官功勋证书和功勋证章；满25年的，颁发检察官荣誉证书和荣誉证章。连选、交流到检察机关担任检察官的，此前的法律工作经历视同检察工作经历。国家对荣获证书和证章的退休检察官给予一定优待。

改革和完善检察机关领导体制涉及的关系错综复杂，不仅面临与地方利益抗衡的困难，还要全面考虑相关法律规定及我国政治与经济体制改革等诸多因素。改革必然意味着权力的重新配置，检察机关领导体制改革的“去地方化、去行政化”，最终的目是为了实现检察机关公正、独立地行使检察权，以维护社会的公平与正义，因此，改革的结果必须保证无论把权力交给谁，都不能让握有权力者以各种各样的形式干预司法。“法治是治国理政的基本方式”。关于检察机关领导体制的改革当前已经提到国家政治体制改革和全国人大立法的议事日程，检察理论研究者和实务工作者的职责就是从理论和实务两方面进行全面、深入的研究和总结，为改革和完善检察机关领导体制、独立行使检察权做好充分的准备。

（鸣谢：感谢本文写作过程中本院研究室主任何明田、宣教科科长赵小堙、研究室邵慧慧等同志的大力帮助。）

*本文系2015年度甘肃省人民检察院课题《破解独立行使检察权难题之探索》的节选部分。

**甘肃省白银市人民检察院检察长［730900］