对地方性工资集体协商专项立法的分析

［劳动法律研究］

对地方性工资集体协商专项立法的分析

王霞

(人力资源和社会保障部劳动工资研究所，北京100029)

目前，我国已有十余部地方工资集体协商专项立法。各地立法的主要思路和具体规定各有侧重。今后开展工资集体协商专项立法工作应着重澄清立法认识、界定法律覆盖、明确立法内容等。

工资;集体协商;立法

截至2014年底，全国已有河北、天津、无锡、新疆、湖南、云南、内蒙古、乌鲁木齐、唐山、江西、河南、宁波、杭州、青海、贵州、山西等11个省级人大、5个市级人大发布了本地区《(企业)工资集体协商条例》，对工资集体协商进行了专项立法。这些工资集体协商专项立法普遍从法律层面对工资集体协商的程序、范围、主体、时效、争议处理等做出了规定，使工资集体协商工作具备了法律保障和制度保障。另外，辽宁、四川等地以省政府规章形式颁布了工资集体协商办法;2014年广东省修订了18年前颁布的《集体合同条例》，重点增加了工资集体协商的条款;还有十多个地区正在进行工资集体协商专项立法调研及论证工作，工资集体协商专项立法工作受到普遍重视。

对已颁布的专项立法进行综合分析，总结经验、查找不足，能够更好地推动各地开展工资集体协商专项立法工作，也可以为国家相关立法实践提供借鉴参考。

一、工资集体协商专项的立法特点

各地专项立法的内容有很多相近的一般性规定，同时也各有一些特色要求，其主要进展与特点包括:

一是初步形成法规内容的基本范式。各地《条例》对协商代表产生、代表组成、协商程序、协商内容、应当考虑的因素、法律责任等内容都有专门规定，虽然具体要求有差别，但是已经初步形成了此类法律稳定的、核心的基本内容范式，这为其他地区开展工资集体协商立法摸索出了基本路径，有较强的指导和示范作用。

二是重点明确企业应约开展协商的义务。工资集体协商立法规定的协商义务一般主要针对企业一方，即规定企业拒不参加协商属于违法行为。实践中，有些企业并不明确地表现出抵触的行为，而是表现得比较“隐蔽”，比如故意拖延、不予响应等等。各地立法都提出应约开展协商是企业的义务，一些地区对此提出了明确的界定标准，如湖南、河南省的条例都规定，企业没有正当理由却始终以唯一方案或者立场排斥工会方合理意见和主张的行为，属于违法行为。此类规定使执法工作有了可操作的判断标准，有利于法律的严格执行。

三是引导公正合理的协商理念。法律条文的规定也是对协商行业的引导。如，对于协商中重要一方的职工方代表的产生，各地均有详细的规定。其中多地法律对女职工代表的比例予以强调，个别地区还对劳务派遣工和残疾人代表的产出，突出强调对这些特殊弱势群体权利的保障;再如，云南省《条例》中特别指出，“企业方确因本企业利润降低、生产经营状况发生重大变化不能履行工资专项集体合同的，可以提出不增加工资或者降低工资的方案，与职工方进行协商”，这也是促进协商双方、全社会对协商本质和协商理念认识的重要规定。

四是强化法律责任和行政约束。除拒绝协商、拖延答复等违法行为外，企业不提供开展工资集体协商所必需的信息和资料的、企业不向协商代表提供开展协商所必需的工作条件和工作时间的，以及阻碍开展工资集体协商的，都要承担法律责任。许多地方规定通过罚款、公示、年审、与评优挂钩等方式加大对企业的约束程度。这些惩罚、制裁措施如果罚当其过、制裁得力，对加强劳动者合法权益的保护，对促进企业工资集体协商参与度都有一定积极意义。

二、企业工资集体协商立法实施效果

2013年经各级人力资源社会保障部门审核备案的集体合同签订率超过了2/3，全国签订的工资专项集体合同近130万份。涌现了一批区域性、行业性工资集体协商和企业工资集体协商的典型，在全国引起了较大反响，起到了较好的典型示范作用。

虽然地方性工资集体协商专项立法的实施时间普遍不太长，其效果和作用还需进一步观察，但是总体看，在立法地区，对工资集体协商的认知度和认可度得到不同程度的提高，工资集体协商在调节劳动关系领域的重要影响引起各界的高度关注;协商代表的法律地位得到保护，解除了协商代表的一些后顾之忧，促进形成了职工愿意谈、敢于谈、放开谈的新局面;立法中对企业的罚则力度加大，使企业不敢回避、不能回避，对企业产生较大的促进作用;促进了企业工资决定和增长机制初步建立，职工的劳动报酬等基本权益得到维护，提高了职工的积极性，促进了企业和职工双方共享稳定和发展的成果。

在已开展工资集体协商立法地区，企业规避工资集体协商的情况也明显减少，建制扩面工作进展顺利。如，天津市自2010年审议通过《天津市工资集体协商条例》后，全市开展工资集体协商并报人社部门审查的工资集体协商企业户数和人数，2012年比2003年分别增加了21.5倍和37.5倍。乌鲁木齐市截至2013年8月，已审查备案企业集体合同487家，涉及从业劳动者25325人，较《条例》实施前分别增长了147%和64%。

三、企业工资集体协商立法的思考

受体制机制以及立法本身等多方面因素的影响，我国当前工资集体协商立法工作还存在一些突出问题。主要表现在以下几个方面:

一是国家层面工资集体协商立法进程滞后。我国目前现行的《集体合同规定》、《工资集体协商试行办法》属于部颁制度，在权威性、系统性尚有不足。国家层面的工资集体协商法律还未建立，难以适应在更广的范围和新形势下推进工资集体协商工作。

二是对立法工作定位有争论。工资集体协商立法是强制推行还是引导推动，不同地区有不同认识。有的地区认为，既然是发布法律，就应该强调其强制性和实效性，全面推进工资集体协商工作;而有地方认为，立法的目的在于巩固、总结以往行之有效的经验做法，形成制度的稳定性，通过立法倡导推行工资集体协商也能达到应有的目的;还有一些地区担心如果以法律形式强制推行，会引发企业的抵触情绪，特别是对于非公企业或中小企业，强制协商会激化矛盾，不利于劳动关系的和谐稳定。

三是一些地区认为立法存在“时机”问题。有的地方认为由于近些年宏观经济形势有下行压力，多数企业经营比较困难，利润下滑，普遍出现提高工资难、有效创新难、转型升级难的局面。因而扶持企业发展、创造宽松环境是眼下工作的主题，使企业努力做到不裁员、不减薪或少减薪。在这种背景下，推动开展工资集体协商立法，时机不适宜，因而立法工作不能排上议事日程。

四是有些条款规定不当。有两个省的《条例》中都规定一线职工工资增长幅度应当高于企业职工平均工资增长幅度。其可取之处是关注了一线职工这个劳动者群体，但是工资集体协商专项立法应当规范的是协商的具体行为，而不是双方协商的具体内容，如此规定有“越俎代庖”之嫌。而对于这个受关注的群体，有的地区《条例》中采用了这样的表述:协商工资水平或增长应当考虑“本企业一线职工平均工资水平与企业平均工资水平的比例”、考虑“本企业一线职工平均工资水平与高级管理人员平均工资水平的比例”，等等。这种表述明确了协商应参考的因素，而不是直接规定协商的结果，相对更为适当。

五是对协商义务和争议处理的规定仍欠细致。《劳动法》、《劳动合同法》及各地颁布的工资集体协商条例中均使用“可以”一词，其强制性相对于“必须”、“应当”等词语要薄弱。在一些工会职能作用发挥不到位、劳动者对话博弈地位明显不对等的情况下，仍难于启动工资集体协商工作。

四、我国工资集体协商专项立法工作的思路

结合我国当前工资集体协商立法进展及存在的主要问题，现提出下一步国家和地方在开展工资集体协商专项立法工作中的主要思路建议。

一是提升立法层次。从现在起用5年至10年的时间，分三步①完成工资集体协商立法三步:第一步，要继续指导地方加快立法进程，总结实践经验，跟踪执行情况，为国家层面立法进行准备工作;第二步，制定国务院行政法规或条例，从国家层面规范工资集体协商行为;第三步，专门制定工资集体协商和集体合同的法律，与《劳动法》、《劳动合同法》衔接配套，推动形成规范的劳动法律法规体系。完成工资集体协商立法工作。即在总结实践工作的基础上，完善基层法律法规，逐步完成国家层面的工资集体协商专项立法。

二是统一立法认识。认识问题是影响工资集体协商深入推进的重要环节，也直接关系到对工资集体协商立法的定位，即立法的目的是强制还是规范，从国内外的实践来看，作为协调劳动关系的机制，集体谈判不失为一种普遍的手段，但并不是唯一有效手段。从构建和谐劳动关系这个根本目标和出发点来看，在企业建立起经常性的、有效的沟通渠道，形成良好的协调机制才是关键。只要劳资双方关心的重大利益问题能够得到解决，是否在形式上进行集体协商、签署集体合同倒是次要的。因此，工资集体协商立法的主要目的应当是:倡导推行工资集体协商制度，用法律方式确立和均衡协商双方的权利义务，规范工资集体协商行为，维护协商双方的基本权益。对工资集体协商工作的不完整认识，也导致了所谓“立法时机”的问题。劳资双方，尤其是企业一方将集体协商同单纯的“涨工资”划等号，甚至有些地方政府也存有同样偏颇的认识。实质上，增资固然是工资集体协商的一部分内容，或者重要内容，但是开展协商的实质目的在于促进劳资两利，是企业与劳动者共担风险、共渡难关、共谋发展的制度保障。工资集体协商并不是在任何时候都只能谈“涨”不谈“降”。在企业发展时，劳资共享成果收益;在企业经营发生困难时，集体协商也是互济共谅、共渡难关的有效制度工具。因而，发布和实施工资集体协商相关法律，不存在时机合适与否的问题。加强这种认识的宣传和教育，尤其是在经济不景气或企业经营困难时期宣传这种观念和认识，无疑将有助于跳出“立法时机”的伪问题讨论。

三是分类界定法律的适用。在下一步工资集体协商立法中，最好采用分类适用的总体思路:即对于达到一定用工规模的(有的国家规定百人以上)、属于劳动密集型的企业应提出开展工资集体协商、签订工资集体合同的强制性要求。对于其他企业及用人主体，应做出有差别的规定:如对于规模较小的小型、微型企业可通过推行区域性、行业性工资集体协商，更好地发挥行业组织、行业工会或职工代表大会对工资集体协商的监督指导作用;对于规模更小的个体经济组织，可引导其建立沟通协调机制，保证劳动者获得法定的基本权益，等等。科学界定工资集体协商法律适用范围，便于协商双方、执法部门及相关机构准确地运用法律，更好地发挥法律法规的权威作用，还有助于控制集体协商的总成本。

分类规定的精神还适用于对协商内容的要求，现行各地立法中罗列了各项协商内容①各地工资协商内容包括:职工年度平均工资水平及其调整幅度，最低工资标准，工资支付办法、支付时间，津贴、补贴标准，奖金和效益工资分配办法，计时工资、计件单价、劳动定额标准，加班工资计算办法，女职工在孕期、产期、哺乳期的工资、福利待遇，等等。，即“全套”的工资协商内容的要求，对于中小微企业来说按章执行的难度比较大。建议分类确定“必谈”的内容和“可谈”、“选谈”的内容，并规定一些协商事项的合理协商周期或最短协商周期，这样既可保证劳动者的基本劳动报酬权益，又能使协商双方根据能力、条件和需要逐步充实工资集体协商的内容。

四是进一步规范区域性、行业性协商。目前全国各地的区域性、行业性协商开展得如火如荼，取得了明显的成效，有几部地方法规对区域性、行业性集体协商单独设章节进行规范。但是还有许多问题有待明确，如针对商会/企业联合会、工会联合会的资格认定方式和标准是目前各部法律中欠缺的;再如，建议引入集体合同(专项协议)法律效力延伸与扩大化的方式。由于参与区域性、行业性集体协商的企业一般规模小、进入与退出行业市场频繁。在区域性、行业性集体合同有效期间，可以允许一些企业申请加入该集体合同。建议法规中探索将协议的效力延深扩展至未参加协商的企业的认定方式。借鉴德国法律规定，在一定情况下，企业和工会共同提出申请，政府可以宣布某个集体合同对该地区、该行业的其他企业适用。深圳在实践过程中形成的“协议加入法”也与之类似:凡是申请参加工资集体协商的企业，不需经过起草集体合同文本反复协商的过程，只需推选出双方的代表，双方代表确认接受行业工资集体合同的全部内容，签名盖章后，将企业名单报送相关行政部门备案，即视为该集体合同覆盖了这家企业及其职工。这种方式在一定程度上简化了手续，又起到应有的作用。这些方式都有必要研究论证。

五是界定不同层次的集体协商之间的关系。目前我国集体协商的层次界定、结构框架尚不清晰，但是对于当前已经出现的不同层次、不同类型，甚至不同群体的集体合同之间的关系应有法律层面上的界定。包括企业工会、行业工会联合会、地域(园区)工会联合会不同层次协商主体之间的相互关系;如各层级工会分别签订的工资集体合同之间的法律效力关系;如农民工(或劳务派遣人员、非全日制就业人员)工资专项集体合同与其它类型员工的集体合同之间的关系等。

六是明确政府角色。工资报酬是企业职工最关心的领域。在市场经济条件下，将劳动报酬的调整权和决定权交由企业和职工双方，可使政府从微观管理层面解脱出来，是体现市场基础性作用的一个重要方面;更重要的是，政府的职能也需要重新定位。在工资集体协商中，政府的作用至关重要，承担着规制者、争议调控者、重大损害控制者和公共服务者的角色，这一点应在立法精神中应得到更集中的体现。

［1］杨冬梅.关于完善工资集体协商立法的思考［N］.工人日报，2010－09－14.

［2］汪文来.从稳定劳动关系看集体协商立法的完善［J］.特区理论与实践，2012，(4):32－35.

［3］徐东兴.关于集体行动权的若干思考［J］.工会理论研究，2013，(1):28－31.

［4］蒋景坤.完善我国工资集体协商立法之我见［J］.天津市工会管理干部学院学报，2012，(12):26－30.

［5］邱晨鹤.工资集体协商面临的法律问题及思考［J］.工会理论研究，2012，(6):12－15.

［6］沈琴琴.基于制度变迁视角的工资集体协商:构架与策略［J］.中国人民大学学报，2011，(5):10－17.

［7］谈育明.论工资集体协商［J］.工会理论研究，2013，(2):22－27.

［责任编辑:文沂］

An Analysis of Local Special Legislation about Collective Wage Consultation

WANG Xia
(Ministry of Human Resources and Social Security of PRC，Beijing 100029，China)

At present，there have been more than a dozen of local special legislations about collective wage consultation.These local legislations have their own thinking and focuses.In the future，in order to improve special legislation about collective wage consultation，we should define legal cover and legislation contents.

wage;collective consultation;legislation

D912.5

A

1673－2375(2015)04－0025－04

2015－05－22

王霞(1972—)女，山西大同人，硕士，人力资源和社会保障部劳动工资研究所副研究员，研究方向为劳动关系、企业工资政策等。