联合国维和警察常备警力研究

●赵培江，辛 越

(武警学院 维和培训部，河北 廊坊 065000)

联合国维和警察常备警力研究

●赵培江，辛 越

(武警学院 维和培训部，河北 廊坊 065000)

随着维和行动的不断发展和演变，联合国维和警察的快速部署方式也已经从过去的待命安排机制过渡到目前的常备警力。常备警力的设立不但缩短了新任务区警察部门建构的周期，提高了警察工作效率，还可指导或直接参与任务区当地执法、司法和监狱管理工作，并适时开展对警察部门行动能力的评价和评估，向任务区警察警监提出建议。梳理联合国维和警察常备警力的概念、历史沿革、组建及职责，提出组建中国维和警察常备警力的建议。

联合国维和警察；常备警力；待命安排机制

一、联合国维和警察常备警力概述

由于联合国没有常备警察力量，一旦需要实施维和行动只能临时从会员国选派人员。其结果往往是要么贻误时机，要么使行动偏离联合国的目标，联合国指挥不了以其名义开展的维和行动。为了提高任务区警务工作的效率，缩短周期，联合国提出了快速部署机制。在《和平纲领补编》中，提出“联合国的确需要认真考虑建立一支快速反应部队的意见。这支部队将是安全理事会的战略预备队，遇到紧急需要维持和平部队的时候即可部署”[1]44。卜拉希米报告将其定义为“能分别在安全理事会通过维和行动的决议30天、90天之内，完全部署传统的维持和平行动和复杂的维持和平行动的一种机制”[2]102。针对这一快速部署的要求，联合国最先提出了维和警察待命安排机制，该机制是参与国与联合国达成协议后，在规定的时间内向联合国提供维和人力、物力等资源的一项机制。参与国同意在国内保持这些资源处于常备状态，对人员进行充分培训，做好部署准备。这种机制将执行的重点放在参与国一方，由于参与国缺少内在驱动，其实施效果并不理想。在这种背景之下，常备警力应运而生。常备警力是一个快速反应单位，它具有立即启动联合国新维和任务的能力，可在新维和任务区迅速组建警察部门，并进行应急任务评估。此外，常备警力还向现有任务区维和警察部门提供专业咨询。

二、联合国维和警察常备警力的历史沿革

2000年卜拉希米报告提出建立联合国警察的待征召名单[2]89，报告建议在待命制度内编制一份包括100名警察和有关专家的循环“待征召名单”，在接到通知7天后即可提供经过训练的工作组，建立维和警察部门，训练即将到来的人员和尽早开展部门间协调。尽管该报告认识到应当通过快速部署经验丰富的执法人员，建立新的待命机制，以支持新维和行动的创建，但大多数警察并没有做到实质性的待命，他们一般在国内各自忙于自己手头的工作，并没有像“待征召名单”机制要求的那样随时待命并快速部署。另外，在这种待命机制中，联合国面临着一个巨大挑战，这就是与会员国漫长的谈判和选拔会员国提名的人员。如果想在会员国提供的名单中筛选出符合条件的警察，就需要联合国派出大批专家不断地在各国进行筛选和测试。一般而言，在这种待命机制下，挑选和部署一个警察领导小组通常需要几周甚至几个月的时间。从实际情况来看，在联合国维和行动中，这种维和警察的待命机制也没有发挥多大的作用。

2004年，联合国成立了一个“威胁、挑战和改革名人小组”，主要负责分析新世纪和平与安全可能面临的威胁，评估现有的措施、人员和机制。该小组提出联合国应该有一批高级警官和管理人员(一般人数应控制在50～100人之间)，他们可以对联合国维和行动中的警察部门进行评估，并着手选择地点、人员和构思机构设置，着手在任务区组建适应形势要求的警察部门。该小组向大会递交提案，建议大会批准建立常备警力机制，以适应愈加复杂的维和局势，这是常备警力概念的第一次提出[3]223。

在2005年9月召开的世界峰会期间，联合国会员国对组建常备警力建议表示支持。在通过的联合国大会决议A/RES/60/1中，指出：“建立一支常备警察队伍的初始运作能力，为联合国维和特派团警察部门提供步调一致、富有成效、认真负责的创建能力，并通过提供咨询意见和业务建议，协助现有的特派团。”[4]92

2006年，联合国批准成立维和警察常备警力，以提高任务区警察部门的规划和缩短任务部署的周期，使维和行动更好更快地发挥作用。2009年底，位于意大利的联合国布林迪西后勤基地被确定为常备警力的办公地点。

三、联合国维和警察常备警力的组建及职责

与联合国维和警察待命安排机制不同，常备警力是维和行动部警察司的一个重要组成部门，其组成人员是专职或借调的联合国合同人员。在接到联合国新任务部署的命令后，常备警力部门会按照联合国规定的标准作业程序在任务区进行部署。而待命安排机制的参与人员则在本国警察部门任职，在新任务下达后，相关部门通过考察和选拔将这部分人征召到相关地点部署任务，而后再将其派往任务区。与常备警力相比，警察待命机制需要更长的反应和部署时间。正因为联合国维和警察常备警力具有以上优势，因此，常备警力取代待命安排机制走上了历史舞台。下面，笔者从选拔等方面对常备警力的部署进行阐述。

(一)常备警力的选拔

常备警力人员的招聘主要考虑应聘者能否在工作效率、工作能力和忠诚度三方面符合标准。一般来说，常备警力的专业人员都要受过正规的执法培训，专业3级以上岗位需要具备硕士研究生学历，并具有公共管理、机构改革和管理的经验，要求精通一门联合国任务区工作语言(掌握另一种工作语言将具有很大优势，有些岗位就明确规定需要熟练掌握两种语言)*任务区的工作语言一般为英语或法语。，还要求有联合国维和经验。对于一些虽然没有接受过正规执法培训，但是具备丰富的工作经验或者在战略执法和能力建设方面具备专门知识的人员也可以破格使用。此外，联合国还会适当考虑人员的地域代表性和性别平衡性。常备警力人员的选拔首先由维和行动部警务顾问推荐，再由审查机构根据秘书处的标准选拔程序组织。在这一过程中，维和行动部警察司与维和行动部行政办公室密切合作，承担常备警力的招聘和选拔等管理任务。按照职位申请程序，出现职务空缺后，联合国向各国常驻联合国使团公布空缺，各国则组织人员申请。联合国警察司会同相关部门组成选拔小组，对申请人进行综合审查，形成一个接受电话考试的短名单。电话考试后，选拔小组确定选拔名单和最终结果，上报主管维和的副秘书长批准。

(二)常备警力的人员组成

常备警力一般包括公共秩序、警务改革、社区警务、跨国犯罪和刑事调查等方面的警务专家和顾问，初建人数为27人。目前，常备警力岗位核准岗位40个，专业岗位占37个，其中主任级1个，专业5级3个，专业4级17个，专业3级16个。在这些专业岗位中，在警务行动方面有领导力、公共管理、有组织犯罪、社区警务和调查等岗位，在警务管理方面有项目管理、业务管理和变革管理等岗位。按照联合国的构想，常备警力的长期发展目标为100人。

一般而言，常备警力应当作为一个整体小组执行任务。但是，当主管维和的副秘书长认为必要时，也可以考虑将常备警力临时分成独立小组派到不同的任务区开展工作。在执行启动新任务区的部署时，常备警力的工作时间一般为120天。在顾问阶段，常备警力的工作周期则视具体情况而定。

(三)常备警力的后勤保障

常备警力的行动和通讯一般都比较独立，他们往往使用独立的行动和通讯系统，从而尽可能地避免消耗新任务区和现有任务区的资源和设施。为此，联合国给常备警力提供了单独的信息技术设备和其他相关的支持项目，使其有效地开展工作。至于地面大型运输设备和人员的住宿，常备警力还要依靠现有任务区的基础设施，以避免资源浪费。

(四)常备警力的核心职能

联合国常备警力主要具备如下几项核心职能：

1.为联合国维和行动中警察部门的组建提供高效专业的帮助、战略指导和组织保障，以确保联合国新建维和行动警察部门的启动

在联合国新建维和行动中，常备警力主要负责警察部门成立前的规划和评估，包括拟定行动方案等任务。在这一过程中，常备警力的介入程度和时机将由维和行动部警务顾问根据实际需要和任务区的综合规划而定。常备警力的成员一般是首批部署到任务区的联合国警察。他们将筹建任务区警察总部，并经过与任务区其他参与者协商，制定详细的任务授权实施计划，启动警务行动的实施。这些活动包括参加联合国的技术评估团*联合国技术评估团，是联合国评估当地形势，确定是否建立维和任务区的考察团。，协助战略行动规划，向综合战略框架*综合战略框架是指联合国维和任务区为实施安理会授权制定的全面详细战略方案。提供警务建议。经特派团团长批准，常备警力与任务区的军事部门建立联合协调机制，并与民事部门全面密切合作。这种跨领域的合作和协调机制有助于在创建之初，就将维和警察的警务活动广泛地融入到促进和保持任务区的全面治理中去，并发挥作用。

在完成对任务区当地的评估并确定警察部门的规划后，常备警力向联合国维和行动部报告新建任务区警察部门所需人员的数量和业务需求，以便后者协同会员国选拔合格人员。

与任务区其他部门协调和建立警察部门的基本结构、组织之后，常备警力根据相应授权任务要求，评估重建东道国执法机构的基本能力，并对东道国的警察部门进行改革、重组和重建，给当地执法官员提供咨询，增强其应对安全威胁的能力。

常备警力人员持续在任务区工作，直到联合国选派的警察和相关协调人员抵达任务区，并接受岗前培训后才向其进行移交，以确保顺利过渡。只有特派团团长认为警察部门具备了行动能力，常备警力人员才能撤出任务区。

2007年至2009年，常备警力先后在中非和乍得任务区、几内亚比绍建设和平综合办事处等地出色地开展了工作。2010年1月，在海地地震中任务区警监不幸遇难。在这个关键时刻，常备警力人员奔赴任务区，肩负起了领导责任，帮助任务区警察顺利地履行了这一领导真空期的管理和督导职责。2012年联合国南苏丹任务区成立之初，常备警力与南苏丹警察部门共同制定了2012—2015南苏丹警察培训战略方案。2013年，常备警力组建了联合国马里稳定特派团警察部门。

2.给现有联合国维和任务区警监提供咨询以及专业知识方面的协助

例如：在利比里亚、海地等维和任务区，常备警力与警察部门共同分析、加强国家执法程序和相关立法，以支持国际刑事司法标准和当代国际执法原则在任务区得到执行。

3.指导或直接参与任务区当地执法、司法和监狱的系统协调发展

在一些发展尚不平衡、负面因素严重影响到法治发展的任务区，常备警力与相关参与人员共同规划并协调刑事调查、拘留、监狱和司法机构之间的工作。

4.开展对警察部门行动能力的评价和评估

在主管维和的副秘书长领导下，通过与相关特派团团长进行磋商，联合国可以在特派团部署常备警力，对联合国现有的任务区警察活动进行评估，旨在帮助警察部门首长分析行动的总体绩效，确定联合国警务行动的风险和挑战，检查遵守联合国规章制度以及执行授权的情况，并对可能更新的授权提出实施计划和行动方案。

(五)常备警力的指挥管理

在行动之初，常备警力由27人组成，其中25人是负责相关警务领域的专家，另2人是负责日常事务的管理人员。

维和行动部警务顾问通过助理秘书长向主管维和的副秘书长提供关于常备警力相关问题的主要咨询。在充分听取警务顾问的意见和建议的基础上，联合国主管维和的副秘书长决定常备警力的部署。

在任务区，警察总监负责常备警力的监督和指导。常备警力处长负责常备警力日常工作，根据任务区情况，经与任务区警察总监协商，确定常备警力的派遣。当常备警力处长在常备警力驻地时，直接向联合国总部警务顾问报告。当其在任务区时，若是组建警察部门，向特派团团长报告；若是在现有任务区协助工作，则向警察部门首长报告。常备警力队长负责在任务区的小组工作，接受常备警力处长的指导，负责与任务区首长联络，负责小组部署前筹备、分工和协调以及上传下达工作。常备警力协调员是在派遣到任务区的常备警力人数少，达不到小组规模时，常备警力处长任命的负责人，其职责与常备警力队长相同。

四、组建中国维和警察常备警力的思考

联合国维和警察常备警力是一支高素质的队伍，负责任务区警务工作的设计、规划和启动，代表着维和警察的最高水平，也是联合国维和舞台上各国警力的一种展示。常备警力派遣国用本国先进的警务经验和理念，促进了任务区当地警察队伍的全面建设和发展。

我国维和警察参与联合国维和行动已经有15个年头，截止到2014年11月30日，先后派出2 130多人次参与了8项维和行动。自2009年以来，中国和英国联合举办(中国)维和警察高级研修班，接受培训的维和警察业务得到提升。2010年以来，我国先后有4名维和警察成功竞聘联合国高级职务，其中3名曾参加过高级研修班。但是，迄今为止，中国维和警察还没有进入常备警力这支队伍。对于中国维和警察常备警力的组建，笔者进行了深入思考，提出如下建议：

(一)按照联合国常备警力模式组建一支中国维和警察常备警力，该队伍由维和警察主管部门领导，办公地点设在维和警察培训中心

1．组建维和警察常备警力有利于为联合国输送高级警务专家

目前，我国维和警队主要采取一省组队的形式。实践证明，一省组队有利于警队的内部管理。但是，仅有几个规范较大的省才能组织起维和警队。这样一来，一些个人能力强，在任务区工作成绩突出，但不在这些派遣省份的维和警察就失去了再次参加维和行动的机会。另外，在一省组建的维和警队中，大多维和警察都是首次参加维和行动，在任务区一般从事基层工作，与任务区维和领导决策工作无缘。他们要想在任务区作出突出的成绩和获得一定的影响力，难度很大。这就导致中国维和影响力与联合国安理会常任理事国的地位不相匹配。为此，笔者建议对一省组队模式进行调整，尝试“一区两队”，即在同一个任务区，同时有一省和维和常备警力两个警队。人员构成可以以省为主，以常备警力为辅，分别构建自己的管理系统。这样做的好处有两个：一是常备警力人员拥有维和经验，熟悉任务区情况，进入工作角色快，竞聘任务区中高级职务可能性大，有利于更好地为联合国维和任务区作出贡献。二是有利于使常备警力人员得到锻炼和提高，在积累一定条件之后，国内维和主管部门可逐步向联合国总部和常备警力等部门推荐其竞聘高级职位。

2．组建维和警察常备警力有利于参与国际双边和多边警务合作

目前，我国国际警务合作点多面广，任务艰巨，只有具有国际执法经验的警察才能胜任工作。常备警力人员具有丰富的联合国维和经验，在任务区能够结识许多国家的维和同事，其开展国际执法合作工作具有得天独厚的条件。

3．组建维和警察常备警力有利于进行维和理论研究与教学工作

近年来，联合国维和行动处于发展、变化和调整阶段，每年都有各类新政策出台。新的维和理论、政策出台或发生重大事件后，常备警力人员可及时掌握相关信息，并制定相应的对策供联合国维和部门决策参考，提供智力支持。由于常备警力人员具有丰富的维和理论和实践经验，对维和培训来说，是一种宝贵的资源，将他们纳入维和培训兼职教官队伍并使其承担一定的教学任务，将有利于进一步促进维和培训工作的发展。

(二)建立一支专家型师资队伍，推动维和高级警务人才培养

培训工作在维和警察综合素质提升方面起到至关重要的作用。维和业务主管部门要在教师攻读学位、出国研修、赴任务区执行任务、推荐竞聘联合国警察高级职位以及到公安实战部门挂职等方面予以政策倾斜，以便打造理论素养高和实践能力强的师资队伍。

维和培训中心可以根据联合国常备警力岗位需求，为拟应聘人员开设专题培训班。在培训过程中采用导师制。导师确定学习内容，根据不同情况，利用模拟场景训练决策、沟通协调、应变、创新、方案制定和现场指挥等能力。在培训中，使用英语深入交流业务，达到交流无障碍，表达到位，理解到位；用英语撰写业务规划、行动方案、中长期规划和应急预案等文件。维和培训中心还可安排教师根据所申请的职务，组织对申请人进行联合国电话模拟考试。主持电话考试人员可以由维和警察培训中心教师和英国维和专家共同组成，并向应试者提供意见和建议，以便提高通过率。

[1] UN. Supplement to an Agenda for Peace[Z].1995.

[2] UN. Report of the Panel on United Nations Peacekeeping Operations[Z].1995.

[3] UN In Larger Freedom： Towards Development， Security and Human Rights for All - Report of the Secretary-General， UN GAOR， 59th Session[Z].2005.

[4] UN World Summit Outcome： Resolution Adopted by the General Assembly at its 59th Session[Z].2005.

A Research on United Nation Police Standing Police Capacity

ZHAO Pei-jiang， XIN Yue

(DepartmentofPeacekeepingTraining，TheArmedPoliceAcademy，Langfang，HebeiProvince065000，China)

With the development of the UN peacekeeping， the standing police capacity has taken the place of standby arrangement system. The foundation of standing police capacity not only raises the efficiency of the UNPOL， but also shortens the establishment period of the police component in the missions. The standing police capacity also guides or directly takes part in the law-enforcement， administration of justice and correction administration. It evaluates the operation capacity of UNPOL in the mission and report to the police commissioner. The paper researches on the following three aspects which are the concept， history and the execution of the standing police capacity. It researches on the standing police capacity systematically which is to be of great help for peacekeeping research.

United Nation Police； standing police capacity； standby arrangement

2014-12-24

武警学院2013年度重大预研项目“中国维和经验及其国际转化”研究成果之一

赵培江(1964— )，男，河南浚县人，教授； 辛越(1984— )，男，山东泰安人，讲师。

●维和研究

D813.4

A

1008-2077(2015)01-0038-05