社会力量参与社区矫正工作路径研究

金登尚（浙江省司法厅副厅长）

党的十八届四中全会决定明确提出“建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。”行刑社会化是社区矫正的重要特征，社会力量参与是社区矫正工作的应有之义和重要保障。2014年11月，中央综治办、司法部、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部联合出台《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，明确社会力量参与社区矫正工作的基本方法、实现路径和相关保障，为司法行政机关社区矫正机构动员组织社会力量参与社区矫正工作提供了政策支持和措施保障。当前，我国社区矫正工作进入全面推进新阶段，加强对社会力量参与社区矫正工作的理论研究与实践探索，对于提升社区矫正质量、完善中国特色社区矫正制度具有十分重要的积极意义。

一、浙江省社会力量参与社区矫正工作的探索实践

近年来，浙江省各级司法行政机关切实加强对社区矫正工作规律的研究与认识，深刻理解和把握社区矫正行刑社会化的基本属性，坚持发展“枫桥经验”，紧紧围绕健全完善县乡村三级社区矫正监管教育帮扶体系的目标任务，坚持政府主导、部门推动、社会支持、群众参与有机统一，广泛深入动员组织社会力量参与社区矫正工作，全力推动社区矫正监督管理、教育矫正、社会适应性帮扶“三大任务”的有效落实，取得了明显的阶段性成效。截至目前，全省累计接收社区服刑人员22.3万人，依法解除社区矫正18.1万名，社区服刑人员年再犯罪率为0.1%，没有发生重大恶性案件和影响社会稳定的重大事件，为平安建设作出了积极贡献。

一是发挥政府主导作用，完善向社会力量购买社区矫正服务政策措施。近年来，浙江省先后制定出台了《关于政府向社会力量购买服务的实施意见》《浙江省政府购买服务预算管理办法》和《浙江省政府向社会力量购买服务指导目录》等政策文件和制度，明确把社区服刑人员教育学习、社区服务、心理矫正、日常帮教、生活帮扶等社会性、常态化活动列入政府向社会购买服务项目清单，项目资金纳入同级财政保障。截至目前，全省共有11个地市48个县（市、区）试点政府向社会力量购买社区矫正服务，试点覆盖率达到53.3%。其中，湖州市“两办”还专门印发了社会力量参与社区矫正工作的指导性意见。

二是发挥社会组织协同作用，积极引导社会力量参与社区矫正工作。明确发展路径，充分考虑到社会组织发展现状，明确在有条件的城市社区或中心镇先行开展，逐步将社会组织的服务范围向周边地区覆盖。明确参与项目，按照社会组织参与非执法类项目的原则，将疏导心理情绪、纠正行为偏差、修复与家庭和社区关系、恢复和发展社会功能、引导就学就业等非执法类项目，以及教育学习、社区服务“两个八小时”的部分活动内容，通过多种方式向具有服务能力的社会组织购买服务。创设孵化平台，积极培育服务社区矫正的专业社会组织，司法局组织社工参加各类社区矫正业务培训，不断提升社工社区矫正教育帮扶专业水平。健全考评机制，会同财政、民政等部门对社会组织参与社区矫正进行定期绩效考评，保证服务数量、质量和效果。如温州乐清市社区矫正工作者协会自承接帮教任务后，不断健全内部考核管理机制。协会制定管理办法，对社工每年进行两次业务考试，每季度进行一次业绩考核，根据考核成绩将社工分成不同档次，确定工资待遇，促进了工作能力和专业水平的不断提升。落实经费保障，对购买社会组织服务项目进行可行性论证和成本核算，按照“以人定费购买服务”的方式落实专项资金，并根据购买服务项目的执行情况拨付，确保专款专用。健全完善项目执行监管制度，积极协调财政、审计、纪检监察等部门定期开展指导、检查、监督活动，及时纠正和查处项目资金使用过程中可能出现的违规行为。 截至目前，全省共有 345个群团组织、行业协会，75个专业社会组织参与社区矫正帮教工作，各级政府购买服务资金达1500余万元。

三是发挥基层组织基础作用，深入推进村（居）社区矫正工作站建设。近年来，浙江省省先后出台《关于进一步加强村（居）社区矫正帮教工作的通知》和《关于加强村（居）社区矫正工作站规范化建设的若干意见》，全面深化推进村（居）社区矫正工作站建设，明确思想帮教、困难帮扶、协助监督管理、协助开展社区服务等4项帮教帮扶义务，纳入综治考核体系，确保作用发挥。去年底，浙江省又将村（居）社区矫正工作站纳入村（社区）社会服务管理室统一管理，成为党委政府、职能部门和村（居）基层组织合力推动的社会化工程。同时，紧密结合“网格化管理、组团式服务”基层治理模式的广泛应用，把社区服刑人员监管帮教帮扶活动全面纳入网格化管理体系，落实到“网格长”“网格员”的管理职责中，努力实现工作站从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变。目前，全省已建村（居）社区矫正工作站20818个，实现有社区服刑人员的村（居）全覆盖率。其中，台州市仙居县关工委参与社区服刑人员“阳光驿站”建设的经验和做法，得到了中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱同志和中央关工委主任顾秀莲同志的批示肯定；金华市武义县以片区为单位推进村（居）社区矫正工作站建设，明确专管员，落实经费保障，定期开展活动，成效非常明显。

四是发挥社区矫正社会工作者生力军作用，积极培育专业化、专职化工作力量。浙江省“两办”印发的《关于进一步加强社区矫正工作的意见》中明确规定，社区矫正社会工作者按照与社区服刑人员1：20的配置比例招录，参照城市社区社会工作者管理，相关经费纳入同级财政保障。健全完善社工队伍教育、管理、培训、考核、奖励等制度，经常性地组织开展技能比武、岗位练兵、总结评比等活动，提高社工业务能力。加强职业道德、工作纪律、违纪警示等经常性教育，强化日常工作指导、检查和监督，确保队伍安全。目前，全省有社区矫正社会工作者2281名。其中，杭州、宁波、台州、金华等地先后出台加强社区矫正社会工作者队伍建设的具体意见和措施，进一步加强和规范社区矫正社会工作者管理，有力地促进了社工队伍稳定及其能力的提升。

五是发挥企事业单位和社会各界志愿参与作用，着力提升社会帮教工作水平。近年来，浙江省广泛发动企业、学校、家庭参与社区矫正工作，把社区矫正工作触角延伸到楼栋、墙门、村（居）民小组，为每名社区服刑人员落实矫正小组，开展“一对一”“多帮一”的结对帮教帮扶活动，努力提升社会帮教工作水平。目前，全省已建矫正小组4万多个，有社会志愿者5万余名。如丽水市松阳县委组织部专门出台意见，组织县乡两级机关干部结对帮教社区服刑人员；湖州市长兴县组织全县综治、公、检、法、司5家单位的政法干部，对社区服刑人员开展“一对一”结对帮教活动；义乌市佛堂镇把社区服刑人员帮教责任落实到每一个驻村联村干部和“网格员”，每月排名考核；海宁市与浙江财经大学东方学院合作，定期组织大学生志愿者开展社会调查、业务培训等活动，联合举办有社区服刑人员参加的趣味运动会等。

二、当前社会力量参与社区矫正工作的现状和问题

综观我国社区矫正工作起步、创新与发展的历程，社会力量参与始终伴随着社区矫正工作的发展过程。截至目前，主要做法有：一是建立社区矫正专业社会组织。如上海市司法局在全国率先运用政府购买服务的方式，成立“上海市新航服务总站”专业社会组织，招募社会工作者专职从事社区矫正工作。2008年初，浙江省嘉兴海宁市司法局注册成立“紫薇工作站”社区矫正专业社会组织；2014年9月，杭州市余杭区司法局以地方财政扶持的方式注册成立“启航社区矫正志愿者服务中心”，为本地区社区服刑人员提供专业化、个性化服务。二是向社会组织购买社区矫正服务。2013年3月，浙江省湖州市德清县司法局在全省率先试点通过政府购买服务方式，将社区服刑人员教育学习、社区服务“两个8小时”的部分活动项目，向当地晨曦等社工组织购买服务。该项目实施以来，纳入社工组织服务范围的社区服刑人员无一人受到警告以上处罚和再犯罪现象。2014年11月，浙江省在德清县专门召开社会力量参与社区矫正工作现场推进会，全面部署实施社会力量参与社区矫正工作。三是动员组织社会力量参与帮教帮扶活动。主要通过招聘社会志愿者、建立矫正小组、成立社区服务、教育学习、过渡性就业基地等方式和途径，动员组织社会力量参与社会帮教活动，协助落实监管教育措施，帮助社区服刑人员解决学习、工作、生活和法律等方面遇到的困难和问题。这些做法大多脱胎于监狱管理、安置帮教的工作理念、工作方法和工作措施。四是成立社区矫正理论研究等组织。如湖北省社区矫正和安置帮教工作研究会，浙江省湖州市法学会社区矫正研究分会，还有社区矫正工作专家咨询小组、师资库等，组织引导理论界、实务界的专家学者和管理人才为社区矫正制度研究、教育培训等工作，提供前赡性探索、实证性研究和专业化服务。上述现状表明，组织社会力量参与社区矫正工作，既大有可为，又急需拓展其深度与广度，更需要司法行政机关切实加强对社会力量参与规律性问题的研究和实践探索，着力破解当前社会力量参与社区矫正工作的诸多矛盾问题，不断提升组织社会力量参与的能力与水平。

从浙江省实践看，当前，司法行政机关动员组织社会力量参与社区矫正工作的主要问题有：一是社会环境需优化。长期的社会治理行政主导现象，在某种程度上弱化了社会力量主动参与社会事务的思想意识。同时，由于受刑罚报应、重刑主义等传统刑罚观念影响，社会对罪犯在社区服刑改造存有一定的恐惧、歧视、排斥等心理，有的还认为社区服刑人员是社会不安定因素之一，给动员组织社会力量参与社区矫正工作带来了一定困难。二是思想认识需深化。当前，一些地区和少数同志对社区矫正行刑社会化的本质属性认识不清、理解不深、作用不明，对社会力量参与思想上有误区、认识上有偏差。有的片面地认为社区矫正工作就是把社区服刑人员管住、盯牢、不出事，“重管轻教”、司法行政机关“单打一”等现象突出；有的把社会力量参与等同于一般的社会帮教活动，短期行为多、制度性安排少；个案活动多、常态化机制少，有一定的形式主义现象；有的行动上畏难，由于社会力量参与是一项长期而又复杂的群众性工作，需要做大量艰苦细致的统筹规划、组织协调、争取政策等工作，因而导致社会力量参与地区之间发展不平衡；有的在社会力量运用上，偏重于把力量和精力集中在协助监管等方面，思想帮教、困难帮扶作用发挥不明显。三是制度设计需完善。关于社会力量参与，两院两部《社区矫正实施办法》第三条规定“社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。”但社会力量参与的具体方式、途径和内容，以及权利、义务等缺乏明确规定。尽管司法部等六部委出台了《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，但总体感觉该《意见》明确的社会力量参与措施、方法和途径，缺乏系统性、整体性和有机联系，与当前急需统一、规范并探索形成具有中国特色的社会力量参与模式的迫切要求尚有一定距离。当然，这与当前社会力量参与社区矫正工作探索实践尚不成熟的现状有很大关联。四是服务能力需提升。当前，参与社区矫正工作的社会组织绝大多数脱胎于原来的社区组织，枢纽型、支持性社会组织非常缺乏，专业支撑不足。许多社会工作者有一定的知识储备但缺乏实战经验，更缺乏社区矫正专业知识，与通过社会组织专业性服务触动社区服刑人员心灵，帮助其思想行为转化的社区矫正工作要求有较大差距。同时，由于鼓励和引导社会组织参与社区矫正工作尚处于探索实践阶段，司法行政机关在落实政策、项目管理、绩效评估、检查考核、教育培训、工作指导等方面的服务能力亟待提升。

三、社会力量参与社区矫正工作路径选择

做好社区矫正工作，把社区服刑人员教育改造成为守法公民，是集监管教育帮扶为一体的系统工程，只有三管齐下，方能见成效。当前，司法行政机关执法力量紧缺、教育能力不足、帮扶资源稀少，做好教育改造工作有许多困难和压力。同时，教育改造罪犯法律性、政策性、专业性很强，需要犯罪学、教育学、管理学、心理学、社会学等多学科知识和专业力量的支撑。因此，单凭司法行政机关一己之力要解决社区服刑人员长期性、常态化的监管教育帮扶问题，既不现实，也不符合社区矫正本义。近年来的实践表明，动员组织社会力量参与是社区矫正工作创新发展的必由之路，是回归社区矫正行刑社会化本义的必然要求。司法行政机关要切实加强对社区矫正工作规律的研究、认识和把握，积极创新动员组织社会力量参与的方法、措施和手段，努力把政府倡导、部门引导与社会推动、群众自觉等方法途径有机地统一起来，把社区矫正社会工作者、矫正小组成员、社会志愿者、监护人、保证人等力量有效地整合起来，把传统帮教组织与新社会组织的功能充分发挥出来，不断提升社区矫正工作社会化水平，为全面落实社区矫正监督管理、教育矫正和社会适应性帮扶“三大任务”，提高社区矫正质量，夯实组织基础、群众基础和社会基础。

（一）健全社会力量参与社区矫正工作制度

在我国，有组织、有计划地动员社会力量参与社区矫正工作尚处于起步阶段。前期实践表明，在缺乏制度机制支撑的条件下，仅仅依靠司法行政机关自身力量和社团自觉、群众自发等方式和途径，社会力量参与往往缺乏系统性、专业性和可持续性，形式大过内容，重活动、轻机制，重眼前、轻长远。因此，贯彻执行司法部等6部委《关于组织社会力量参与社区矫正工作的意见》，全面推进社区矫正工作社会化进程，必须强化顶层设计，完善法律法规，落实制度保障，建立长效机制。当前，要在认真总结提炼基层实践经验的基础上，针对司法行政机关组织社会力量参与进程中遇到的难点、重点、热点问题，进一步完善社会力量参与制度体系。特别是即将出台的《社区矫正法》，应当专门设置社会力量参与的相关条款，明确规定、界定政府机关、企事业单位、学校、群众团体、社会组织和干部群众等力量，参与社区矫正工作的方法途径、权利义务和法律责任等问题，既为司法行政机关组织社会力量参与提供明确的法律依据，也为社会力量参与提供强有力的法律保障。同时，鉴于社区矫正社会工作者队伍已经成为社区矫正工作的重要辅助力量和社区矫正工作队伍的重要组成部分，是社会力量参与的特殊形态和骨干队伍，立法应当赋予其适格的法律身份和法律地位，使其在司法行政机关组织社会力量参与进程中发挥生力军作用。

（二）完善社会力量参与社区矫正工作政策

从浙江省情况看，重点是贯彻好、执行好司法部等6部委《意见》和浙江省现已出台的相关政策文件，推动社会力量参与社区矫正工作健康有序发展。积极会商并协同民政、财政、人力社保、教育等部门，落实政府购买社区矫正服务项目计划及其经费纳入同级财政保障政策，着力解决好社区矫正社会工作者参照城市社区社会工作者管理体制及待遇等问题，把社区服刑人员职业技能培训全面纳入地方再就业培训体系，为符合条件的社区服刑人员家庭落实低保和困难救助等政策措施，帮助未成年社区服刑人员完成义务教育和有就学意愿的社区服刑人员参加继续教育，努力使政策措施落实生根并开花结果，为社会力量参与营造良好的政策环境。紧密结合浙江省经济发展水平和社会力量资源状况，认真研究分析社区矫正需求和社会力量参与路径，积极整合法律制度、政策措施、社会资源和司法行政机关自身优势，坚持问题导向，研究制定社会力量参与中长期规划，突出重点，成熟一步、推进一步，着力解决影响和制约社会力量参与的重点、难点问题，整体提升社区矫正工作社会化水平。

（三）加强对社会组织参与社区矫正工作的引导

积极探索建立社会组织孵化器、社会组织服务中心等支持型、枢纽型社会组织，为社会组织成长提供专业支持。加快社会工作专业人才培养步伐，为社会组织参与提供人才保证。健全行业监管机制，积极推进社区矫正协会等行业组织建设，发挥行业力量、行业管理、行业自律、行业资源等优势，组织引导社会组织有序参与社区矫正工作。健全社会组织参与第三方监管机制，加强与民政部门协作，完善社会组织参与绩效管理、评估考核体系，保障社会组织参与社区矫正工作健康有序发展。探索“基金会+民非企业”运作模式，积极培育基金会财力支持、司法行政机关指导管理的社区矫正专业社会组织，如浙江省基层司法行政机关与“浙江省关心桥教育公益基金会”共建的青少年社区服刑人员帮教帮扶组织——“关心桥驿站”，发挥示范引领作用，鼓励更多的社会组织为社区矫正工作提供专业化、个性化、常态化的服务。加强指导管理，认真研究和审核社会组织参与社区矫正工作项目意见书、合同文本等资料，严格规范购买服务数量、质量要求、服务期限、资金支付方式、违约责任等内容，加强对服务承接机构履行合同义务情况的检查监督，努力确保社会组织参与社区矫正工作取得实实在在的成效。

（四）加强社区矫正社会工作者队伍建设

积极采取政府购买服务的方式，完善社工队伍招录、管理和使用机制，落实财政保障。加强与民政、财政、人力社保等部门的协作配合，努力为社工提供公益性和示范性业务培训平台，动员组织社工参加全国社会工作者职业水平评价，引导和鼓励社工加强学习、钻研业务、提高素质。对取得全国社会工作者职业水平证书的人员，认真做好专业技术职务聘任、继续教育等工作，调动社工从事社区矫正工作的积极性，确保队伍稳定。健全完善社工队伍教育、管理、培训、考核、奖惩等制度，经常性地组织开展技能比武、岗位练兵、总结评比等活动，提高社工队伍的业务素质。要切实加强职业纪律、职业道德、法制（警示）等教育，强化日常工作的指导、检查和监督，确保队伍安全。

（五）加强村（居）组织参与社区矫正工作机制建设

实践表明，村（居）社区矫正工作站是动员组织基层干部群众参与社区矫正工作的有效载体和重要平台。“两院两部”《关于全面推进社区矫正工作的意见》明确要求“加强村（居）社区矫正工作站建设，落实帮教帮扶措施。”从浙江省前期实践看，村（居）社区矫正工作站建设重在规范、贵在坚持、根在落实。坚持分类指导，综合考虑社区服刑人员数量、区域分布、地理条件、志愿者结构、村（居）组织建设状况和经济发展水平等因素，优化布局结构，合理配置资源。其中，有1名社区服刑人员的村（居）重点加强矫正小组建设，落实监护人、保证人责任；有2名以上的，应当考虑建立工作站。在经济欠发达的山区或社区服刑人员分布相对集中的区域，可以尝试在中心村（居）设立工作站，将周边数个村（居）的社区服刑人员纳入该工作站管理范围，集中人力、物力和财力做好帮教帮扶工作，努力实现集约效益的最大化。同时，积极用好乡镇（街道）驻村联村干部、“大学生村官”等资源，通过聘任其为工作站负责人或者骨干志愿者等方式和途径，优化工作站力量配置，提升帮教帮扶工作水平。完善运行机制，紧扣工作站帮教帮扶职责，健全社区服刑人员日常报告、外出管理、社区服务、帮困扶助、信息报送、矫正公示等制度，保障工作站有章可循，规范运行。加强指导管理，进一步落实司法所指导管理职责，通过实地检查、电话询查等方式，指导督促工作站实时掌握并报告社区服刑人员动态信息，力所能及地帮助社区服刑人员解决在工作、学习、生活中遇到的实际困难和问题。落实措施保障，完善村（居）社区矫正帮教帮扶工作综治考核和乡镇（街道）对村（居）组织考核办法，进一步落实党委政府和基层组织社区矫正工作责任。完善社区矫正财政保障机制，综合运用政府购买服务、发动社会捐助、鼓励村（居）组织自筹等方式，妥善解决好工作站日常经费和志愿者误工补贴等问题，保障工作站规范有序运行。

（六）完善企业、公众和家庭等社会力量参与社区矫正工作动员机制

一是完善企业参与机制。积极推动出台企业参与社区矫正工作指导性意见，明确参与项目、参与途径、激励措施，为企业参与社区矫正工作“导航”。以县（市、区）为单位，培育典型，引领示范，大力推进社区服刑人员就业安置、技能培训基地建设，引导和鼓励企业通过捐赠物资、提供工作岗位、开展技能培训和专业服务等方式和途径，为社区服刑人员融入社会提供帮助。如杭州市余杭区通过开展“百企献千岗”活动，动员组织区域内500多家企业以提供就业岗位、建立过渡性就业安置基地等方式参与社区矫正工作，取得了明显成效。二是完善公众志愿参与机制。大力加强志愿者组织建设，以县（市、区）为单位成立社区矫正志愿者协会，在司法行政机关指导下开展社区服刑人员帮教帮扶工作。如杭州市余杭区成立的社区矫正志愿者服务中心，聘请区四套班子老领导担任中心顾问，吸纳21家企业法人代表担任理事，有刑罚执行、心理咨询等方面的专业志愿者700多人。切实完善志愿者招募机制，建立实施社区矫正志愿者招募和注册制度，将其纳入人力社保、民政部门或者共青团组织统一管理，确保社区矫正志愿服务工作经常化、常态化和可持续性。加强志愿者教育管理，定期通过集中辅导、座谈交流、案例分析等方式和途径，提升志愿者服务能力和水平。认真落实志愿服务激励措施，根据志愿者服务时间和服务质量，及时表彰奖励志愿者服务工作，激发志愿者参与积极性。三是完善家庭参与机制。发挥社区服刑人员家庭亲情感化等作用，是做好社区矫正工作的重要切入点。落实走访制度，明确上门走访目的，精心准备家访内容，准确把握家访时机，灵活调控家访氛围，努力确保上门走访取得宣传教育、掌握实情、检查督促等效果，帮助社区服刑人员改善、修复、融洽家庭关系，建立良好的家庭支持系统。加强对家庭成员的宣传教育，监督促其了解法律政策，履行监护人、保证人等责任，配合做好社区矫正工作。如浙江省台州市试点建立了社区服刑人员家庭成员学习教育培训制度，定期举办法律法规等学习班，取得较好效果。积极开展社会适应性帮扶工作，在法律政策框架内帮助经济困难的社区服刑人员家庭落实低保、医保等政策，解决学习、工作、生活、法律等方面遇到的困难和问题，彰显社会主义司法制度的优越性和社会人文关怀。