法律视角下出租车运营管理机制问题调研——以P市出租车情况为实证研究

刘佩云

彭州市人民法院，四川 成都611900

近期出租车运营管理在全国都出现了不同程度的问题，出租车相关事件也成为各地社会管理的热点难点。各地法院也遇到有关出租车经营权纠纷案件，出租车的罢工停运事件也在多地发生。为此，我们通过对出租车系列问题进行综合调研，形成了一些分析和思考。

一、出租车现行法律规定、运营机制及相关问题分析

(一)地方现行的出租车经营管理法规规章

现阶段我国并没有对客运出租汽车出台统一的法律和行政法规进行调整。我国关于客运出租汽车统一规定只有部门规章，包括了由建设部、公安部、国家旅游局三机关于1988年联合出台的《城市出租汽车管理暂行办法》，至今有效，以及关于出租车经营服务管理最新规定是由交通运输部2015年1月1日生效的发布的《出租汽车经营服务管理规定》。出租汽车行业涉及公共安全等，系特殊行业，对客运出租汽车实行特许经营，由各地有立法权的人大进行具体规范。例如S省C市人大常委会为了规范客运出租汽车的经营服务行为，提高服务质量，维护乘客、经营者和驾驶员的合法权益，结合C市实际，于2012年制定《c市客运出租汽车管理条例》。P市地区对出租车运营机制主要基于这三个法规和部门规章，结合本辖区实际进行统一管理规范。

(二)地方客运出租汽车作运营机制

出租车作为营运车辆具有一定的特殊性，所谓出租车即客运出租汽车，是指依法取得营运资格，按照乘客意愿提供客运服务并按行驶里程、时间计费的小型客运汽车。地方政府根据现行的客运出租车管理的相关法规和规章的规定，为保障出租车规模化、集约化、公司化经营，政府将客运出租汽车特许经营权特许给具有法人资格满足一定条件的出租车客运公司。出租车公司取得出租车特许经营权后办理道路运输经营许可证，表明公司有权从事出租车经营活动，同时为汽车办理道路运输许可证，表明该车辆有权从事客运经营活动。出租车公司对出租车经营模式并未选择完全自主经营，而是通过与个人签订《客运出租车承包经营合同》或《客运出租车合作经营合同》，将公司所有的出租车运营权利和义务拆分成若干部分，一部分留给公司，一部分让渡给个人。

出租车运营可以分为四个方面:1、运营管理，是指对出租车的各类税费缴纳、安全规范、服务标准等制度和措施的遵守，车辆的统一调配、更换，出租车驾驶员的培训等与运营相关的行为进行管理。2、运行支配，是指出租车具体的占有、使用和收益的行为。3、风险负担，是指在出租车运营过程中发生交通事故、车辆维修等风险的责任归属。4、劳动者义务承担，是指出租车驾驶人员的劳动报酬、社会保险等劳动者待遇的责任归属。地方出租车公司与个人签订《客运出租车承包经营合同》或《客运出租车合作经营合同》，就是将出租车运行支配、风险负担和劳动者义务承担这三个方面让渡给个人，由公司保留运营管理的权限。承包人或合作人通过对出租车的占有、使用获得收益，同时也负担起出租车使用过程中的风险，承担起出租车驾驶员劳动收入。

(三)目前出租车各类纠纷情况的分析

近年来，全国各地出租车频频出现罢运风波，出租车行业矛盾尖锐，受到政府和社会的高度关注，出租车经营权纠纷案件也作为群体性案件进入各地法院。我国出现的出租车纠纷的问题根源主要分为五个方面:一是市场准入制度不合理;二是出租车经营权管理混乱;三是“黑车”监管缺失冲击行业秩序;四是司企关系不清，司机负担过重、收入偏低;五是行业管理体制不顺。尤其是出租车经营权管理混乱和“黑车”监管缺失冲击行业秩序两个方面的问题尤为突出和严重。

1．出租车经营权管理混乱导致了出租车所有权经营权纠纷发生

由于某些地区出租车公司对出租车的经营模式是采用公司和个人对出租车共同进行运营和管理模式，由出租车公司与个人签订《客运出租车承包经营合同》或《客运出租车合作经营合同》成立合作关系。虽然在合同中对公司和个人中明确了各自的权利义务，但是公司将出租车运营权利和义务拆分，部分留给公司，部分让渡给个人的行为，在现实中模糊了出租车特许经营权的性质，出租车经营权管理的多元性导致了现实中的管理混乱。同时，承包人或合作人将出租车作为一种稀缺资源被高额炒卖，多次倒手后，接手人支付了远高于出租车裸车的价格，取得了出租车的占有、使用和收益的权利，便以为支付的价款是用于购买出租车的所有权和经营权。出租车特许经营权的行政属性在民事活动中被规避和模糊，导致出租车经营权的门槛被不断降低。正是由于出租车经营权管理混乱导致了出租车所有权经营权纠纷的发生。

2．“黑车”的监管缺失冲击行业秩序，影响出租车行业健康发展

冲击城市客运行业秩序的既有方兴未艾起的“专车”也有传统的“黑三轮”、“摩的”或私人的“黑出租”。无论是大城市的“专车”或小城市的“黑三轮”“黑摩的”还是其他非法进行的客运经营行为由于没有严格的准入制度和配套的保障措施，交通事故发生率高，一旦产生损害后果，受害人赔偿难以实现。因此客运管理部门和城市综合管理的监管缺失，不仅影响该地区出租车行业健康发展，而且也是百姓的安全生活都有重大隐患。

二、措施及建议

客运出租车问题，既有其特殊的属性因素，又是社会管理和社会发展问题的综合反映，面对群众多元化诉求，不能期望在短时间通过单一措施彻底解决，只有直面挑战，以人为本，不断完善按照法规和规章，加快改革不符合科学发展观的管理体制，根据本地区的实际情况因势利导，以务实的态度，逐步加以解决，才能消除社会不和谐因素。

(一)完善出租车运营管理机制，加强政府监管力度

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长张军扩说，出租车行业的核心问题，即出租车经营权调控不力，凸显新时期加快改革攻坚步伐的迫切性。政府退出市场并不意味着弱化政府监管服务职能，政府必须切实履行监管职能才能促进出租车运营管理机制的不断完善。

1．加强对客运市场的监管工作

针对违法违规运营的“车”建议客运管理部门和城市管理部门切实履行监督管理职能，加大对客运市场的定期和不定期检查工作，对查获的“黑车”依法处以罚款，扣押或没收客运工具，对违法违规运营人员开展批评教育工作。

2．加强对出租车公司建立科学运营机制的协调和引导力度

为保证租车公司建立科学管理出租车运营机制，根据《规定》第四十三条的规定:“县级以上道路运输管理机构应当对出租汽车经营者履行经营协议情况进行监督检查，并按照规定对出租汽车经营者和驾驶员进行服务质量信誉考核。规定进行监督检查和到期考评工作”。地方客运管理部门应对出租车公司进行监督检查和考评工作，要求出租车公司对检查出的问题进行及时更正，对考评得分低的出租车公司要求限期整改，整改后仍不合格的依法进行罚款，甚至依法收回出租车运营许可证，建立出租车行业推出机制。通过检查和考核机制引导地方出租车公司不断提高出租车运营水平，建立科学的运营机制。

对地方出租车公司与个人合营的运营模式，政府部门可以提供统一规范的合同范本，完善各公司现行的较为简单的合同版本。同时，客运管理部门应打击黑市倒卖出租车经营权的现象，避免抬高经营成本，损害承包人或合作人、司机和消费者的合法利益。

3．加强对“黑车”危害的舆论导向工作

通常情况下“黑车”司机没有经过专门的培训，“黑车”也未购买保障客运的专门险种，比如出租车座位险为50万，而其他车辆根本无权购买专门险种，因此发生交通事故后消费者的合法权益恐难以保证。政府部门应加大对非法运营的黑车危害的宣传工作，通过对比正规出租车与非法运营“黑车”的区别，引导群众拒绝黑车，保护消费者安全，维护出租车行业的合法权益。

(二)完善出租车行业自治，多元化解纠纷

如果包括工会在内的行业组织或社会组织得到积极健康的发展，就能减轻政府解决社会矛盾的压力。但目前的状况是，出租车行业缺乏能进行自律自治的行业组织。政府应当积极培育和扶持出租车行业建立行业组织自治，让行业协会进行自主治理，打开政府与企业之间的微观通道，让行业协会来预防和化解行业的公共危机，从而避免行业群体事件的频繁爆发。

1．建立出租车行业协会，对内，将出租车公司、出租车承包人或合作者和出租车司机三方均纳入其中。通过行业组织建立成员之间的信任关系，内部沟通交流机制，以及行业内部矛盾化解机制，既提供一种意见交流平台，让各方诉求充分表达，又通过一种利益权衡妥协的矛盾化解方式将行业内部矛盾内部消化，减少政府和法院的压力。对外，行业协会可以形成规模效应和外部经济，化整为零形成强大的力量对抗外部压力和竞争。

2．建立出租车行业协会，通过行业协会统一提高出租车服务质量。为适应社会发展新需求，满足群众不断变化的新需求和多元化需求，行业协会可以不断创新运营服务内容和种类，并且从大局统筹规划，在行业内部进行科学划分和指导，引领整个客运出租车行业不断进步。

(三)完善客运市场准入机制，保证客运市场健康有序发展

根据2015年7月10日新闻报道，《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》(下称《办法》)即将公布，这也是业界等待已久的“专车新规”，意味着现存的部分“专车”即将合法化。“专车”正式进入客运市场，扩大了客运市场准入，无疑也是地方出租车行业必须要马上面对的挑战。《办法》将“专车”定义为网络预约出租汽车，并列入了出租汽车管理法规框架体系内。政府应当及时关注《办法》的出台，并根据其内容对地方出租车准入门槛进行调整和完善。

政府客运管理部门可以从这三个方面来确定客运市场准入门槛:一是选择机构健全、规模较大的不同种类的出租车公司进入出租车市场，以满足不同种类出租车的经营需要;二是发展信誉良好的品牌公司，对出租车数量实现“奖励性投放”，鼓励各出租车公司诚信经营，为广大消费者提供优质服务;三是政府部门实行必要的价格管控，出租车定价可以再政府指导的价格根据市场的变化合理浮动，避免过于死板的价格限制造成公司和司机的收入僵化，和消费者得不到需要的服务，既保障出租车经营者获得的合理收益，又保障消费者能够享受服务。

［1］阿计．地方立法权扩容:放与限的博弈［J］．公民导刊，2014(11)．

［2］焦洪昌，马骁．地方立法权扩容与国家治理现代化［J］．中共中央党校学报，2014(05)．

［3］柴方胜．论我国地方立法监督制度的问题与对策［J］．求实，2013(S1)．