高校人文社科类科研经费绩效管理研究

高校人文社科类科研经费绩效管理研究*

*本文受上海市教委科研创新项目“法治视野下高校科研管理创新机制完善研究”资助(编号14YS090)，为该项目的阶段性研究成果。

丁绍宽

华东政法大学，上海201620

摘要：高校的科研经费管理实际存在着很多问题，不仅不利于形成优质科研成果，甚至会引发犯罪。科研经费的绩效监管需要从经费的客观如实申报着手，制定规范严格的申报表格，审视经费虚列支出的情况，必要时应追究相关责任人虚列支出的刑事责任。

关键词：科研经费；绩效管理；关系；研究

中图分类号：G647

一、问题的提出

令人触目惊心的“李宁事件”①和业界关于规范科研经费管理的呼声引起了世人的瞩目，在2015年“两会”上有的代表认为科研经费管理机制僵化——有的方面管得太严，没有充分考虑科研实际；有的方面又存在漏洞，报销审计程序繁琐；在职教师不能从科研经费中支取劳务报酬、刚性的财务预算和不确定性的科学研究存在矛盾、经费风险控制最小化和经费使用自由度最大化存在矛盾。②科研经费报销难、浪费、贪腐等问题在持续被热议。

高校科研经费绩效管理制度，即指针对高校的科学研究活动按照投入的科研经费的资金量和消耗，与产出的人才和科研成果的数量质量，以及所带来的社会效益和经济效益这一评价原则，所设计出的一整套制度规范、体系严密的管理机制。在实际工作中，科研经费绩效管理机制还不够完善。作为一方净土的高等院校，从经费的申报到经费的使用，以及经费的监管领域往往存在着很大问题。这不仅容易引发犯罪，也不利于优质科研成果的产出。正因如此，建立并完善高校科研经费绩效管理制度实属必要。

二、科研经费存在的有关问题

“两会”中有的代表认为最大的问题是科研人力成本补偿不足，导致少数科研人员虚列支出或增加无关票据来获取本应合理获得的收入。由于与欧美国家的工资待遇水平存在差异，科研经费不能确保全部用于项目研究之中，从而容易导致资金的“倒挂”现象，继而引起腐败或违规违法的情况。③

科研经费申报是指在申请科研项目过程中所提出的金额需求。一般来说，科研经费可以包含整个科研活动所需要的所有环节。改革开放以来，我国人文社会科学研究发展较快，取得了丰硕的研究成果。有数据显示，自1978年以来，我国财政科技投入35年间增长了100多倍。④可以说，充裕的经费保障是我国科学研究尤其是人文社科领域研究取得成果的重要条件。

但是，目前人文社会科学研究领域科研经费领域仍然存在一些问题。有人认为存在科研管理费比例过低和挤占教学经费、经费结余回收及开支困难等问题。⑤研究存在问题的表现与成因，对提高科研经费使用绩效具有很重要的意义。

(一)科研经费申报中存在的问题

第一，科研经费管理活动在申请经费方面存在一定的问题。课题在申报科研经费方面没有依据，不实事求是按照经费客观使用情况来申报经费，而是过多的依靠事前主观猜想来申报经费。现实中存在某些理论研究问题，其研究周期短暂也并不复杂，通常只需要购买书籍，或去图书馆复印下载资料，甚至通过国外学术机构邮寄资料即可。但是申报金额却可能远远超出客观使用的额度。

第二，在课题经费申报过程中，项目支出范围差异过大。往往存在一些费用支出较多，基本都是一个类别，而另一些经费类别支出却非常少甚至是零的情况。某些课题不需要调研，只需要购买书籍和复印资料即可完成相应研究，但是经费申报书中却没有相应的经费项目。因此，这些经费都填在最常用的诸如印刷费，交通费等方面。我们认为，应当科学合理设计课题经费使用项目表格，不能够将申报经费表视为可有可无的部分，必须科学设计，严格执行，做到专款专用，有理有据，杜绝胡乱使用经费，任意使用经费的情况。

(二)科研经费下拨不及时

由于科研课题计划与财政拨款计划分别由相应的领导部门管理，造成了许多课题经费执行过程中的“怪”现象。科研主管部门要求课题开展，甚至到了课题中期检查的时候，科研经费有的尚未下拨；接近年底，科研经费刚刚下拨却被要求在极短的时间内使用完毕。这种课题经费拨付不及时的现象是由于科研管理部门和经费管理部门之间缺乏有效的沟通协调机制所造成。⑥

(三)科研经费使用过程存在的问题

科研经费使用是科研经费管理的重中之重。一切管理活动都是围绕科研经费使用来开展的。没有经费使用，申报和审查都没有意义，如果将科研经费使用环节进行细致到位的管理，那么，整个科研经费管理的基本任务就可以理解为完成。目前经费管理基本上形成了“有理有据，合理合法，专款专用，审计保证”的完善而系统的规则集合。但是这一规则仍不能避免问题的出现。目前科研经费使用环节存在下面三个方面的问题。

第一，科研经费下拨环节存在问题。目前科研经费使用必须按照项目审批机构的下拨额度予以落实。科研项目总经费假设为三万，于立项、中期检查和结项分别下拨一万，这样的管理模式看似非常科学，符合程序原则，但是却往往导致实践中的一些问题。如研究社会学方面的课题，实证数据是其开展研究的基础，一旦项目立项进行研究，第一步要做的就是对有关问题做调研，调研可能需要出差，也可能需要交通差旅费，这一环节在科研经费的使用中占大的比重，需要项目投入大力的经费保障。可是一般科研项目首期经费下拨都是占总额度的百分之三十左右，这样就使科学研究无法得到充足的经费保障。万事开头难，很多工作都需要足够的经费支持，否则就难以顺利开展，目前的科研经费管理办法，限制了首期经费的下拨额度，反而在课题结题后才讲经费落实，从使用的角度来看，会对整个课题的进行产生限制。我们认为，这一问题具有普遍性，应当引起我们的高度关注。

第二，科研经费使用清零的制度使目前人文社科研究领域存在着弄虚作假的情况。有些理论研究问题往往不太需要过多的经费支出，大部分的研究都是依靠研究者自身的思考与创作。比如研究哲学领域和法学理论的一些问题，除了购买，借阅书籍之外，还有必须的外出交通支出，基本上不太会产生经费使用。但是一个项目立项之后，如果不能将所有经费用光，项目审批机构也会将经费清零，不会作为补贴或者奖励给予研究者。因此，研究团队为了使用经费，就通过弄虚作假的方式来冲抵科研经费，比如将平时因私乘坐火车，飞机，出租车等交通工具产生的费用发票冲抵科研项目的交通费，用平时购买与项目无关的图书发票冲抵科研资料费等。这些情况在一些课题研究中非常普遍，很多研究人员对此似乎司空见惯。我们认为，科研项目经费应当保证专款专用，弄虚作假是一种必须予以修正的行为，如何有理有据的消除弄虚作假的情况，真正让科研经费用到科研领域，同时又能够让研究人员因为做研究得到物质方面的改善，是我们应当综合考虑的一个重要问题。

第三，科研经费使用存在的清零制度不利于经费使用绩效的保证。当前科研项目经费贯彻专款专用原则，如果经费不能够按期使用，则予以清零，有些课题甚至还要对申请者进行记录，对没有使用完经费的研究人员进行处理。我们认为，这一制度是造成虚假使用经费的重要原因。课题经费使用是具有独特性的，必须和研究人员的研究风格以及课题的特征结合起来。比如研究哲学的学者和研究经济学的学者所需要投入的经费其实是不一样的。哲学研究需要指出的经费更少，经济学可能需要一些高级设备对科研进行辅助和支持。科研项目经费是按照级别下拨的，国家级项目也好，省部级项目也好，都是按照级别拨给经费，却不会按照学科予以下拨。这样就决定了有的课题经费不够，但是有的课题经费过多。资源配置不够优化，导致资源浪费和错位分配，不利于科研项目整体研究质量的提高。这个问题是目前人文社科研究经费管理环节的重要问题，我们认为，要真正使科研经费发挥最大效用，就必须完全解决这一问题，否则，科研经费管理活动还是会存在不合理的制度和环节，影响科研项目的研究水平，也导致了科研经费的低绩效使用。

三、科研经费绩效管理制度的内容

综合上述分析的各种问题，凸显了加强科研经费绩效管理的必要性。科研经费管理作为高校科研活动的基础性工作，不仅影响高校的科研水平，也影响科研人员的工作积极性。只有加强科研经费的绩效管理，方可形成合理的科研经费管理方法，优化科研项目的资金分配，达到经费资源配置的效益最大化。做到预防和避免虚列支出，就更有助于依法治国总目标的顺利推进。

科研经费的绩效管理制度包含几下几个方面：

第一，科学的组织管理机制。在科研项目申报阶段，科研管理部门应会同财务管理部门共同指导和审查项目负责人编制经费预算表，严格遵守项目立项部门颁布的专门性办法来设计经费预算内容，保证科研经费在规定的范围内使用。高校财务处要配合科研处做好科研经费的管理工作，针对不同来源和不同渠道的科研经费应单独进行会计核算。在科研经费的使用管理过程中，高校财务管理部门坚持既要方便科学研究工作，又要严守财务相关纪律规定的原则，不断学习与贯彻国家有关科研项目管理规定，完善报销手续。高校审计部门要从效率性和实效性的角度对科研经费的使用提出建设性的意见或建议，要将科研项目经费审计纳入年度审计工作计划，实行定期检查和不定期抽查来绩效科研资金的使用情况。总之，只有通过高校科研处、财务处、审计处等相关职能部门的各方通力配合，高校科研项目经费管理与使用才会更加科学、规范与高效。

第二，完善的科研经费管理制度。首先，制定出台可行性强的科研经费管理办法。高校应在上级有关科研经费管理办法的基础上，根据高校自身的发展定位和规划制度出一系列切实可行的科研经费管理办法，达到调动科研人员的积极性，提高学校科研水平的目的。其次，建立和完善科研经费会计核算制度。高校应在财务管理部门或科研管理部门设立专门人员，协助项目负责人，科学合理地编制项目预算。同时，加强科研经费的核算，确保核算内容和财务信息的真实、准确和完整，使项目组成员随时掌握经费使用情况，以便更加精打细算地合理使用经费。再次，高校应制定相关制度，进一步强化项目负责人责任。一般高校科研项目都是实行项目承担人负责制，项目负责人应对所承担项目经费的使用和管理负主要责任。

第三，健全的科研经费绩效评价体系。构建健全的科研经费绩效评价体系，主要包括绩效评价内容、绩效评价方法等几方面内容。绩效评价内容一般由人员绩效、学术绩效、社会绩效和经济绩效组成。常用的高校科研项目绩效评价方法是采用定性与定量评价相结合。定量评价是指采用数字的方法，收集和处理数据资料，对评价对象作出定量结果的判断,在高校人文社会科学研究领域主要指引文分析法。定性评价是利用专家或评价者的知识经验，对评价对象平时的表现和状态或文献资料的观察和分析，在高校人文社会科学研究领域具体体现为同行评价法。以综合评价为指引，将定量和定性、科学性和可操作性、精准性和模糊性结合在一起，兼顾各个方面的因素，对科研成果的考核既做到统一化、标准化和精确化。

四、建立责任明确、相互合作、共同监督的分工协作机制

在高校职能部门中，科研管理部门(科研处)，财务管理部门(财务处)，审计部门(审计处)、纪委各自承担科研经费使用过程中的管理，执行和审计绩效的职能，是管理科研经费的四个最重要的主体。各部门应在明确自身责任的基础上，相互配合、相互协作、共同监督，从而形成系统有序、综合保障的科研经费绩效管理体系。

第一，科研管理部门是高等学校职能部门中负责管理科研工作，提供科研服务的机构。科研管理部门的主要工作是对接学校科研工作的需求，在整个科研活动中承担管理与服务的职责。对于科研经费，科研管理部门主要负责申报与宏观管理，是科研经费管理活动的中枢。科研经费管理应以“科研”为中心，经费管理规则的制定、重大事项的决策必须有科研人员的参与，双方充分沟通以达成共识。管理部门的基本职能定位在为科研提供服务，促进科研事业发展，提高科研经费使用效益。

第二，财务管理部门是科研管理部门在科研经费管理领域的具体执行者，由于财务部门通常具有专业的财务知识，因此，在执行财务管理工作中发挥重要的作用，保证经费合理合法及时到位的应用在课题研究中。完善科研经费管理办法和科研经费报销指南，以明确可以报销的支出范畴，及该项目是否属于科研支出。重构人员经费开支范围，逐步建立和完善全成本核算制度，科学合理地计算各项科研成本，确保其完整、真实、可靠，并应逐步修订完善有关科研人员薪酬制度，扩大科研经费中人员费支出范围，不限于研究生和临时聘用人员的劳务费开支，项目负责人和课题组成员可根据工作量提取一定比例的劳务酬金；人员经费开支比例应相应提高，并进一步明确各类人员的工资津贴等人员费开支标准，以保障科研人员的物质生活所需，提高其工作积极性。

第三，审计部门主要负责对科研经费使用的审计工作。审计工作人员应关注科研项目申报、审核、实施和验收的全过程，对科研项目进行事前、事中、事后全过程的审计管理。通过审计工作中发现的一些问题，如科研经费是否做到专款专用，是否被挪用于项目外的其他开支，来提高审计工作的效果，从而完善经费监管制度，建立有效的防控机制。

第四，纪委则对于出现问题的科研经费进行调查处理。这属于事后的监管措施，纪委通过发现的问题，可以反过来促进监管制度的完善，并约束科研项目承担人，具有一定的警示作用。

通过提高科研管理、审计监管、纪委监管绩效和财务管理绩效，可提高科研资金的到位率和使用率，使项目研究人员节省更多的时间和精力全力开展科研工作。四个部门在科研经费绩效监管方面是有机统一的整体。因此，对于科研经费的使用必须予以严格的绩效考量，如果绩效考量不到位，很容易出现经费的不当使用。

五、完善高校现行科研经费绩效管理制度的有效措施

国内高等学校目前对于科研经费绩效管理已经基本产生了一套比较行之有效的管理方式与制度规范。在这套管理方式和制度规范中，虽然各大高校都有其自身的特点和所要具体解决的问题。但是，其都要遵循两方面的原则和制度：即“合规合法，专款专用，有理有据，责任到人”的管理原则，也要遵循“科学设定程序，准确保证实施，严格落实责任”的基本制度。通过原则与制度建设，保障科研经费绩效的高水平。

第一，“合规合法，专款专用，有理有据，责任到人”是指对于科研经费来说，其使用必须符合法律和法规的规定，根据法律和相关法规，规章，规定，不得以科研经费形式使用的款项，禁止列入科研经费；科研经费的投入属于专项经费使用，对于该笔款项必须专款专用，不能用于其他；有理有据则是指对于科研经费的报销等活动，必须依据明确，不能够在没有规定或者依据的情形下予以报销，以保证科研经费使用的质量；最后，责任到人是确保整个科研经费使用的最后一环，也是最有效力的一环，对于违规使用科研经费的，一律严格追究个人责任，采取批评，记过，终止其研究项目的方式，如果出现恶意侵占科研经费的，依法需追究刑事责任的，按法律规定办理，从而以强力确保这笔经费的正确的使用。

第二，“科学设定程序”是一个广义的概念，主要是指对于科研经费的使用必须设定合理科学的程序，从申报经费，审批经费，下拨经费，使用经费，报销经费，审计经费使用等环节严格设定科学的规则，对每一环节都做出具体要求，确保经费专款专用，全部投入到科学研究中去，提高经费使用绩效。“准确保证实施”具体指经费的使用。科研管理部门应当会同审计部门，财务管理部门一起协同商议，助理科研经费的及时到位，使研究者的经费使用得到充分的保障。“严格落实责任”是科研经费管理产生效率的保障。如果没有责任制度，即使经费被违规使用，也不会被惩罚，那么违规使用经费的情形将一直存在。我们认为，责任是确保行为的必要条件，只有严格追究责任，才能够是有要违规使用经费的人考虑到代理成本，有效遏制其违规动机，将道德风险降到最小。

对于目前科研经费存在的主要问题，要做到“科学设定程序，准确保证实施，严格落实责任”就应从以下几个方面予以改进和完善：

(一)加强制度建设，建立一套完善的、可行的财务管理办法和制度。包括加强成本核算、努力降低费用；建立健全项目经费管理责任制；加强对科研项目预算的管理，使经费预算科学化、合理化，及时结账；加强科研经费的绩效考评。具体说来，应该完善科研经费管理办法，重构人员经费开支范围，逐步建立和完善全成本核算制度，科学合理地计算各项科研成木，确保其完整、真实、可靠，并应逐步修订完善有关科研人员薪酬制度，扩大科研经费中人员费支出范围，不限于研究生和临时聘用人员的劳务费开支，项目负责人和课题组成员可根据工作量提取一定比例的劳务酬金；人员经费开支比例应相应提高，并进一步明确各类人员的工资津贴等人员费开支标准，以保障科研人员的物质生活所需，提高其工作积极性。有些项目申报动辄十万以上，说是要深入研究，但是根据常识却根本不可能如此支出。这样申报经费，是对项目审批机构的不尊重，更是对学术研究的不尊重，需要我们予以重视。

(二)加强科研经费的过程管理和经费使用公开透明化。严格执行项目预算，不得超出项目预算书的开支范围，未经批准不得随意分立或变更核算对象。由于课题研究目标、重大技术路线的调整而对经费造成较大影响时，要按经费管理办法中规定的程序报批。⑦建立起专家、财务部门、课题负责人多方参与的财务监管模式。课题负责人对课题的经费使用、项目研究进程安排具有决定权，财务部门根据预算监管经费执行情况，专家督促项目研究的进展和结项工作。最后仍需对科研经费的使用情况予以考核和评价，对科研经费的计划、支出管理、经费结算和经费成果等进行科学化考核。

(三)加强责任追究制度的贯彻落实。通过对法律条文的搜集，针对虚列支出的相关法律法规大致有如下几种。根据《预算法》第十章第九十三条第一款规定：未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的，各级政府及有关部门、单位应责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分。此外还有《会计法》第四十二条，《审计法实施条例》第五十二、五十三条，《财政违法行为处罚处分条例》第七条第一款等予以规定。

现实中就有这样的案例。有的责任人在公司中虚列支出套取现金、贪污受贿被判刑⑧，有的责任人作为具有国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，指使下属虚列支出套取现金被判刑⑨。对于眼前发生的这些案例，不得不警醒我们重视对责任的追究。对于虚增、虚减财政收入或者财政支出的，应当责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过、降级、撤职处分。对于采取虚列支出的手段套取资金用于个人贪污、私分的，应属贪污行为，构成犯罪的要坚决查处，并追回赃款。

(四)完善横向课题的管理并实现经费管理信息化。针对横向、纵向科研经费来源不同的特点，应鼓励科研人员努力争取横向科研经费，加强对利用横向经费购置物资的管理。还应该利用现代化管理手段提高管理效率，加强课题的信息化、网络化管理，规范科研经费的使用。⑩

[注释]

①http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-10/15/c_1112839301.htm.新华网,2015-3-18.案情简介：头顶“中国最年轻的工程院院士”“中国动物克隆体系创始人”等光环，担任国务院常务会议批准、经费约200亿元的重大科研专项副总工程师、中国工程院院士李宁因侵吞科研经费被批捕.在新中国的科学史上，52岁的李宁很可能成为首个被取消院士称号的“两院”院士.长期担任重大课题负责人、国家重点实验室主任的李宁，参股或控股开办了多家企业.根据工商登记资料，李宁名下企业分布在北京、无锡等地.成立于2009年1月19日、注册资本为1000万元的“北京三元济普霖生物技术有限公司”，就是一家以李宁为法人的公司.根据巡视整改通报，李宁等人承担的、农业部牵头组织实施的“转基因生物新品种培育”重大专项有关课题，正是套取经费事发的导火索.在一份<转基因生物新品种培育科技重大专项重点课题申报指南>中可以看到，该科研专项旗下单个子项目的规模为200万元至300万元.同时承接多个项目的济普霖公司，掌握的经费估计至少上千万元.正是通过“壳公司”参与课题、捞取公款，直接导致其“出事”.

②http：//www.rmlt.com.cn/2015/0316/377176.shtml.人民论坛网,2015-3-17.

③http：//www.rmlt.com.cn/2015/0316/377176.shtml.人民论坛网,2015-3-24.

④http：//news.hexun.com/2014-03-10/162879012.html.和讯网,2015-3-18.

⑤江卓.高校科研经费监管中存在的问题与对策[J].廉政文化研究,2011(4).

⑥李兵,李正风,崔永华.课题制科研经费管理存在的问题与对策[J].中国科技论坛,2011(7).

⑦邓敏,韩玉启.基于课题制对高等学校科研经费全成本核算的问题研究[J].南京理工大学学报(社会科学版),2007(2).

⑧http：//news.sina.com.cn/c/2009-12-17/142716789387s.shtml.新浪网,2015-3-23.案情简介：烟台一家汽车公司经理何某接受员工贿赂，为了给公司拉业务，也贿赂他人.贿赂款项从公司账目中虚列支出，自己也偶尔中饱私囊.近日，何某因贪污受贿被判刑，与其有业务往来的三人也因受其贿赂被判刑.何某在烟台一家汽车公司担任经理一职已有近十年，分管该公司的业务经营和线路分配.在2007、2008年间，该公司两名司机为了能争取到好的线路，共向何某行贿8000余元，何某在该汽车公司任经理期间，看中了烟台一家企业的班车业务，对方单位负责此事的是杨某，双方在2007年2月签订了车辆租赁合同.在合作期间，何某每月向杨某支付好处费数千元，杨某共计收受回扣8万多元.此外，何某还向另一家企业负责班车租赁业务的两名相关人员行贿20多万元.而这些款项，何某都是在其公司的账目中虚列支出，套取现金41万多元，其中7万多元据为己有.最后何某被法院判处有期徒刑三年，缓刑五年.

⑨http：//www.chinacourt.org/article/detail/2012/05/id/512482.shtml.中国法院网，2015-3-18.案情简介：2006年至2010年期间，陆某作为广南县某乡镇农业技术推广站站长，不顾国家专项资金专款专用的禁止性规定，滥用职权，授意或指使单位下属人员虚列支出套取涉农专项资金，将套取的涉农专项资金存于单位私设的“小金库”中，用于单位日常开支和发放职工福利，或是返还有关单位.案发后由公诉机关提起公诉.依法判处有期徒刑一年，缓刑两年.陆某不服判决，提起上诉，上级法院驳回上诉，维持原判.

⑩李淑侠.浅谈科研院所科研经费管理的问题与对策[J].农业科技管理，2010(3).