“失独老人”法律保障机制研究

“失独老人”法律保障机制研究*

*衡阳市社科规划项目——衡阳市“失独家庭”保障机制研究(项目编号：2014B(Ⅱ)018)。

谭和平1向宇2

1.衡阳师范学院法学院，湖南衡阳421002；

2.衡阳师范学院南岳学院，湖南衡阳421002

摘要：“计划生育”政策推行三十多年后，不少家庭形成了“四二一”的家庭结构。多种因素导致独生子女生命健康权受到严重威胁，必将带来失独家庭数量增加的可能性。“失独老人”逐渐形成新的社会群体，已经成为了严重的社会问题，而现阶段有关失独老人权益保障的立法又处于滞后状态。基于失独家庭产生的特殊历史背景，国家应尽快出台相关法律，建立并完善政府监护制度，确保失独老人最基本的生存权。

关键词：失独老人；政府监护；法制保障

中图分类号：D922.182.3

作者简介：谭和平(1968-)，男，汉族，湖南祁东人，法学博士，衡阳师范学院法学院，副教授，主要从事民商法与国际法研究；向宇，衡阳师范学院南岳学院法律系。

失独老人的通常解释是，因为家中唯一的子女不幸离世，这样的家庭被称为“失独家庭”，而家中的老人即被称为“失独老人”。那么何为老年人呢？按照国际规定，65周岁以上的人确定为老年；在中国，60周岁以上的公民为老年人。那么是否可以结合上述理解，将失独老人定义为，因各种原因而导致家庭唯一的子女失去、年满60周岁以上的老年人呢？严格意义上讲，失独老人是指老年丧子、且丧失生育能力的人。因此，那些尽管年满60周岁以上，但依然有生育能力的人不是通常所说的失独老人。

一、失独老人的成因

(一)生命安全隐患的存在

现实生活中，生命安全隐患是造成大量独生子女非正常死亡的重要原因。通常，造成独生子女非正常死亡的生命安全隐患主要有：疾病死亡和非疾病死亡两大类。至于这两类原因至死的人数比率，没有一个权威的数据可查。有人指出：因病导致死亡的独生子女人数接近总死亡人数的一半，非因疾病因素致人死亡的略高于独生子女死亡人数所占的比例的一半。在非疾病因素致人死亡的独生子女人群中，大约有2/5的人死于交通事故，1/5左右的人死于溺水，仅次于前两者的因素是“自杀”。此外，突发性的自然灾害也是导致独生子女非正常死亡的重要原因。主要原因是：中小学生对自然灾害的预警能力比较低，一旦遇到地震、滑坡、泥石流等破坏性极强的自然灾害时，他们逃生的可能性很小。[1]但从2015年8月12日到13日山东省政协社法委针对“失独家庭”问题对日照市的调研数据来看。截至2015年7月底，日照全市计划生育独生子女死亡家庭共计748户。这一统计口径仅限于母亲年满49周岁以上。导致独生子女死亡主要情况是：45.33%源于交通事故，6.78%源于溺水。综合社会各项信息及资料来看，我们认为：交通事故、溺水、自杀及重大病症是导致独生子女意外死亡的主要原因。

(二)制度的负面效应

在有着“多子多福”传统观念的中国社会，人们生育后代的理念是：儿孙满堂。从内心讲，很少有人心甘情愿地只生一个娃。可以说，现在的独生子女家庭，大部分是政策、法律强制的结果。此外，由于计划生育政策的实施，目前中国15岁至30岁的独生子女总人数约为1.9亿，这一年龄段的年死亡率为万分之四，按此推论，每年将新产生7.6万个失独家庭和大约15万失独老人，目前我国失独家庭至少已超百万，失独老人已经超过200万。[2]因此，从一定意义上来说，失独是计划生育制度实施过程中出现的负面效应。由于以上等多种原因，独生子女家庭的风险性急剧增加。人口学家穆光宗曾经在谈及独生子女家庭时得出了“独生子女家庭本质上是风险家庭”的结论。[3]因为，独生子女在因各种原因导致死亡时，独生子女家庭就必然面临“失独家庭”的境地。

二、“失独老人”权益保障方面存在的法律问题

(一)缺乏专门的立法保障

目前，我国针对“失独老人”的救济问题并没有相关的立法。仅有的依据就是民政部参照“三无”老人的指示。而这是难以保障“失独老人”的合法权益的。毕竟，失独老人不是三无老人。“失独老人”作为社会庞大的弱势群体，得不到任何法律上的重视，这是一种很不正常的社会现象。没有法律上的认可，就说明国家、政府或者说国民没有真正地重视这一重大社会问题。因为，法律是反映国家意志的。面对“失独老人”权利屡受侵害、生活困难难以为继、晚年无处安身等问题，我们必须对其进行帮扶，保障他们特殊的权利。因此，国家应该制定一部专门的立法，最低限度也应该在《计划生育法》或《老年人权益保护法》中制订出几个专门针对失独老人的法律条款。这样以来，每当失独老人的权益受到侵害时，其权利救济才可能“有法可依”，“失独老人”的基本权利才能得到真正的保障。同时，在已存在的《计划生育法》、《老年人权益保障法》当中，应当再次明确健康权的双重概念，体现出心理健康对“失独老人”的重要性,并规定具体构建保证心理健康的制度模式，使失独救助工作尽可能的起到最佳的实际作用。

(二)老年人监护制度不够健全

监护权是一个民事法律概念。从我国《民法通则》和《婚姻法》内容可知，监护权主要适用于子女和父母之间、配偶之间以及其他亲属之间的法律关系。虽然我国老年人权益保护法中引入了老年人监护制度，融入了“维护生活正常化”与“尊重自我决定权”的新理念，在一定范围内弥补了《民法通则》对老年人监护制度规定的空白。但目前的法律规定仅建构了一个老年人监护制度的框架，仍缺乏具体的、可操作性的规则。这种老年人监护制度依然不能解决“失独老人”的监护问题。我们不妨分析一下个中原因。对于“失独老人”来说，在失去子女的情况下，依照法律的规定，其监护人就只能是配偶、孙子女、兄弟姐妹。通常情况下配偶之间年龄相差不大，兄弟姐妹之间的年龄一般也相差在5岁的年龄段之间。因此，这些老人之间根本谈不上相互监护，更何况该年龄段的老人中不少人根本就没有配偶或兄弟姐妹了。同时，真正意义上的失独老人根本就没有孙子女、外孙子女可言。因此，现有的老年人监护制度其实是建立在有监护人可供选择的前提之下的，对“失独老人”来说根本起不到监护或保护的作用。

(三)法律规定的对象和内容不明确

我国虽然颁布了《中华人民共和国老年人权益保障法》，但是“失独老人”这一特殊群体的法律地位并没有在该法中得到很好的体现。针对社会各界对失独老人的关注和越来越高的呼声，民政部门对“失独老人”提出了物质救助意见：鉴于目前还没有一个明确的标准，失独老人可以参照三无老人的标准。但毕竟“三无老人”与失独老人有着本质上的区别。《人口与计划生育法》虽然为保障失独群体的合法权益提供了法律依据，但是我们依然没有看到与失独群体权益保护密切相关的法律出台。该法的立法者已经注意到了因计划生育的实施而导致的“失独家庭”问题。但是，此类法律条文的规定太过笼统，特别是“由地方人民政府给予必要的帮助”这样的规定并没有详细说明，缺乏一定的可操作性，并且因为其具有较大的弹性而缺少强制性。至此，我们不禁要问：“必要”的标准是什么？“帮助”的范围是什么？是否涵盖医疗、养老、精神慰藉等方面的“帮助”？这一系列的问题急需解决。

三、完善“失独老人”法制保障的建议

(一)完善失独老人政府监护的立法

我国《老年人权益保障法》第23条规定：“城市的老年人、无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人的，或者其赡养人和抚养人确无赡养能力或者抚养能力的，由当地人民政府予以救济。”从该项法律规范可以看出，政府有对贫困老年人生活救济的义务。但我国目前的社会救助仅限于物质救助，离西方发达国家建立的政府监护制度还相距甚远。长期以来，政府对弱势群体的救助和保护往往被视为道德义务。如今，在西方发达国家已经广泛建立起政府监护制度，监护的对象已经从未成年人扩展到社会弱势群体。政府承担起特定情形下对弱者的监护责任，对公民权利予以特别保障，是社会保障制度的改革举措，具有重大的社会现实意义。因此，我国应在未来的《社会救助法》或《老年人权益保护法》中增加政府监护的规范，建立起失独老人的政府监护制度，将失独老人的政府监护纳入行政救助的范畴，以使失独老人政府监护制度的实行有法可依。通过制定政府监护规范，可以强化政府对失独老人的保护意识，明确政府监护机构的责任，使政府监护真正落到实处。[5]

(二)明确老年人被赡养权的执法主体

我国对老年人履行社会保障义务的主体为各地方政府，同时还有老龄工作委员会，负责贯彻执行党和政府有关老龄工作的方针政策，管理推动各部门做好老龄工作，但是具体参与到老年人生活当中的主要是政府和民政部门，而履行照顾义务的只有养老机构。为了能真正地使失独老人过上幸福的晚年，政府应承担起法定监护人的角色，而承担具体照顾义务的养老机构则具有委托监护的法律地位。当委托监护人没有履行其应尽义务时，作为法定政府人的政府有权撤销委托监护，并对委托监护人提起监护之诉。当然提起监护之诉的主体可以是县级政府民政部门、或养老机构所在地的村委会或居委会。这样就不会出现法律规定仅仅是一纸空文、各机构互相推矮职责的现象。也有学者建议建立“失独老人”专门事务所，将散乱的老年人工作机构统一起来,并且认为这是落实法律的最有效途径。

(三)加强《人口与计划生育法》对“失独老人”的保护

《人口与计划生育法》作为专门为人口与计划生育工作制定的法律，其立法目的一方面是为了推行计划生育工作，另一方面也是为了在推行计划生育工作的同时，维护公民的合法权益。“失独老人”这一群体作为伴随计划生育，特别是独生子女政策所产生的一类特殊人群，其合法权益的保护也是计划生育工作的重点，理应由《人口与计划生育法》进行保护。在现行的《人口与计划生育法》中，虽然规定了对于“失独老人”的家庭，应当由地方政府“给予必要的帮助”，但十分明显，这样的条款规定太过笼统，缺乏可执行性。在笔者看来，应该在《人口与计划生育法》中加强对独生子女死亡家庭的扶助性规定，明确对其经济补助的标准，加强对其养老、医疗等方面的照顾。

[参考文献]

[1]侯秀丽，王保庆.我国失独现状的分析与思考[J].湖南师范大学社会科学学报，2014(03)：92-103.

[2]方曙光.社会支持理论视域下失独老人的社会生活重建[J].国家行政学院学报，2013(04)：104-108.

[3]穆光宗.独生子女家庭本质上是风险家庭[M].人口研究,2004(28)：33-37.

[4]Mitch Moxley.中国老人、独生子女自杀率上升[EB/OL].http：//qnck.cyol.com/content/2011-02/25/content_4206401.htm.

[5]刑鸿飞，孙海涛.论欠缺行为能力成年人的政府监护[J].南京大学学报，2011(5)：150-157.