关于兵团社区法治建设的调查分析

关于兵团社区法治建设的调查分析*

*2014年度国家社科基金法学类一般自选项目“新疆生产建设兵团维稳戍边法治化研究”阶段性成果(项目编号：14BFX140)。

卢大林

兵团党委党校，新疆五家渠831300

摘要：兵团社区法治建设经调查了解，发现还存在一些突出的问题，法治建设人才缺乏、社区建设和管理的规范性文件某些部分与法治要求不符、社区法治宣传教育工作形式单一、社区法治建设缺乏必要的经费保障，不能适应兵团社区建设发展的现状。针对兵团社区法治建设存在的问题，我们应因地制宜的采取措施，加以解决，加强兵团社区法治人才建设，按照法治的要求，制定兵团关于社区建设和管理的规范性文件，创新兵团社区法治宣传教育工作形式，强化兵团社区法治建设必要的经费保障。

关键词：社区；法治建设；问题；对策

中图分类号：C916

作者简介：卢大林(1978-)，男，法学硕士，兵团党校法学教研部，副教授，研究方向：宪法与行政法学。

兵团社区法治建设从2002年开始起步，主要是根据2002年3月，中共中央文明办、中央综治办和国家司法部等9个部门联合提出了开展文化、科学、卫生和法律“四进社区”活动的意见启动的，但受兵团经济发展水平、文化传统等因素的影响，课题组经过对兵团社区法治建设的深入调查了解，法学兵团社区法治建设还存在一些突出的问题，不能适应兵团社区建设发展的客观需要。

一、兵团社区法治建设存在的问题

(一)兵团社区法治建设人才缺乏，不能适应社区法治宣传教育工作的新变化

兵团社区法治宣传教育工作主要依赖司法所，兵团辖区内司法所工作人员平均3人左右，而且办公经费也很紧张，另外兵团社区法治宣传教育工作也呈现出一些新的变化：一是工作对象年轻化，层面多元化。过去的居委会，作为法治宣传教育工作的一个领域，工作对象主要是中老年人口，尤以老年人口为多。随着居住地人口结构的变化，流动人口、未分配的学生、下岗和失业人员越来越多的并入了我们的工作对象。二是教育内容宽泛化。随着工作对象的变化，过去单一的教育内容已经不能适应工作对象的需要，不同层面的社区成员对法律知识的需求表现出多层次的要求，教育内容几乎涉及到我国现有法律的各个领域。三是工作难度越来越大。随着社区行政式管理模式的弱化，过去强制性的灌输已经不灵了。我们必须根据工作对象的特点调整工作方式。宣传形式要求寓教于乐、喜闻乐见，宣传内容要求贴近生活、学以致用。对工作对象而言，在行政管理约束弱化的情况下，你“有用”，他才可能需要你，而只有他需要你，你才能真正完成你的职责。四是人们对法律知识的需求与日俱增。随着我国社会主义法治的健全和完善，社会成员整体法律意识不断提高，更多的人在更广的生活领域面临法律问题的机会越来越多，对法律知识的学习成为人们现实需要和内在追求。他需要而我们的工作对他有用，这是新时期法治宣传教育的重要动力和生命力。兵团社区法治宣传教育工作仅仅依靠司法行政人员是远远不够的，不能适应社区建设中法治宣传教育工作的新情况、新变化，也不能满足社区居民的需要。

(二)兵团关于社区建设和管理的规范性文件某些部分与法治要求不符

兵团关于社区建设和管理的规范性文件种类繁多，可概括四类：一是兵、师、团党委、机关制定的有关社区建设和管理的规范性文件，如《关于成立兵团社区建设指导委员会的通知》新兵办发[2003]4号、《关于推进团场社区建设的意见》师党发[2003]21号；二是社区管理机关制定的有关社区建设和管理的规范性文件，如，《社区工作人员考核暂行办法》师社字[2002]11号；三是工会制定的有关社区建设和管理的规范性文件，如222团工会制定的《222团居民守则》；四是街道办事处、居委会制定的有关社区建设和管理的规范性文件，如石河子红山街道制定的《社区居民守则》。

兵团关于社区建设和管理的规范性文件绝大部分是符合我国宪法、法律以及自治区法规、规章规定的，但由于兵团制定规范性文件方面法律人才缺乏，而且兵团没有设立专门的人大机关，所以在机制和体制上就缺乏规范性文件的监督审查机制，我国宪法规定人大及其常委会如果发现政府的决定违法，可以行使撤消权，这一制度却由于兵团无人大机关而无法实施，所以兵团关于社区建设和管理的规范性文件经过严格审查，还是存在一些与法治要求不符的地方，比如某团社区民警对辖区居民处以治安方面的罚款，其依据却是某团工会制定的《某团居民守则》，与我国《行政处罚法》有关处罚设定的的规定不符。

(三)兵团社区法治宣传教育工作形式单一，不能满足兵团社区居民日益增长的法律需求

目前兵团社区法治宣传教育形式比较单一，停留在传统的普法宣传、法律调解、发放法律手册、偶尔司法局举办义务法律咨询几种形式，缺乏创新性，不能满足兵团社区居民日益增长的法律需求，因为兵团走上新型屯垦戍边道路，实现依法治理兵团战略转移，兵团职工群众的法律意识逐步增强，法律矛盾纠纷日益增多，如团场土地承包合同问题，外来拾花工劳资纠纷问题，征收土地的安置补偿问题等，因为上述法律问题打官司、上访的职工群众很多，比如石河子经济技术开发区一些居民因开发区征收土地的安置补偿问题和开发区管委会产生矛盾，向石河子市人民法院提起诉讼，人民法院依法作出判决。这些现象说明兵团职工群众运用法律手段解决问题的观念和意识增强了，同时对法律知识的需求也增长了，迫切需要社区创新法治宣传教育工作形式，结合居民群众实际，有针对性的开展丰富多彩的法治教育，增强法治宣传教育效果。

(四)兵团社区法治建设缺乏必要的经费保障

当代中国的社区主要承担着以下诸项任务：即发展社区经济、保障劳动权利、维护地区安定、开展社区教育、搞好环境卫生、落实计划生育、做好治保调解、推广文娱体育、开展党建工作、健全服务网络等。现在兵团的社区为完成上述任务还大多设置了若干机构和设施。较典型的有“五站一室”(劳动保障服务站、计划生育服务站、文化教育站、环境卫生服务站、医疗服务站、警务室)、“二栏”(社区宣传栏、居务公开栏)、“一校”(社区学校)；有条件的社区为了对青少年、外来民工、经商人员及离退休的老年人和下岗职工展开法治宣传教育，还开展了“设立一个法治宣传栏；建立一个法律图书角；创建一个法治学校；组建一支法律志愿者队伍；建立一个法律服务咨询站”的活动和工作。

由于兵团没有财政(已经设市的师除外)，社区工作经费没有完全得到保障和落实，直接影响社区法治建，因为“巧妇难为无米之炊”，社区开展法治宣传教育，创建法治学校，法律服务咨询站的活动等都得有经费才能落实下去。兵团许多社区警务室因为没有经费，至今办公场所和办公电脑没有落实。

二、针对兵团社区法治建设存在的问题，提出以下对策建议

(一)加强兵团社区法治人才建设

针对兵团社区法治人才缺乏及兵团地处西北边陲、经济欠发达、自然环境与内地相比较差，缺乏对人才的吸引力的现状，建议采取以下措施解决兵团社区法治人才缺乏的问题。

1.组织一支法律服务志愿者队伍，充分发挥社区志愿者队伍的作用。社区可以把本社区内、外具备一定法律知识，志愿为社区法治建设服务的人组织起来，积极引导社区居民学法、守法，使依法行使权利、履行义务，在全社区形成良好的风气，为依法治理工作打下了坚实的基础。

2.在社区开办一所法治学校，定期授课，培养一批留得住、用得着的兵团社区法治人才。社区法治学校、可以每个月授课四次，聘请法院、检察院、政法学院、司法局等法律专家授课，形成制度，坚持下去，“滴水穿石”，可以培养出一批社区法治人才。

3.通过指导工作、业务培训等途径，提高社区工作人员的法律知识水平。社区工作人员是法治宣传教育的主要力量，他们生活在社区、工作在社区，了解居民的所思所想，他们既是社区法治宣传教育工作的对象，同时又是工作的主要力量，要提高他们的法律知识水平，充分发挥他们在社区法治宣传教育工作中的作用。

(二)按照法治的要求，制定兵团关于社区建设和管理的规范性文件

依法治国基本内涵是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务。对社区的管理，属于对社会事务的管理，也要遵守我国宪法和法律，就兵团关于社区建设和管理的规范性文件某些部分与法治要求不符的问题，可以采取以下措施；

1.减少制定社区建设和管理规范性文件的主体与层次，这样可以避免不必要的部门冲突与层级冲突，也有利于对范性文件的合法性监督。制定社区建设和管理规范性文件的主体应限定在兵、师两级党政机关，其他机关不宜制定，其层次应限定在兵、师两级，团及团以下机关不宜制定。

2.建立制定社区建设和管理规范性文件的合法性审查机制，兵、师两级党政机关在制定社区建设和管理规范性文件时，可以聘请人大法工委、法院、检察院、政法学院、司法局等法律专家对规范性文件的内容进行审查，在确定其内容合法的前提下，再予以公布。把这种作法形成一种制度，长期坚持，则可以保证兵、师两级党政机关制定的社区建设和管理规范性文件与宪法和法律的一致性。

3.聘请专职法律顾问，对已经和即将制定的社区建设和管理规范性文件逐条审查，不合法的予以删除。

(三)创新兵团社区法治宣传教育工作形式

新时期社区法治宣传教育的工作，关键是要在创新和管用上下功夫。创新是指在教育方式上要新，要根据不同社会阶层的特点，采取不同的教育方式，吸引教育对象，特别是在社区成员行政约束力弱化的情况下，创新方法是扩大教育面的重要环节，管用是指教育的内容要贴近生活、贴近对象的需求，让受教育者感到学习能解决问题。针对目前兵团社区法治宣传教育形式比较单一的问题，提出以下建议：

1.强化社区法治宣传教育工作的组织建设。社区法治宣传教育工作的组织建设，是指要认真抓好法治宣传教育队伍建设，整合资源，发挥优势，确保工作力度。

2.联系社区实际、创建特色、增强法治宣传教育工作实效。兵团各级司法行政部门和社区工作者，要根据不同居民集聚地所表现出的需求差异，有的放矢的开展工作，根据社区的实际，创建工作特色。社区可以利用重大节日、纪念日等时机，开展宣传教育活动，增强宣传效果。如在“六一儿童节”、“三八妇女节”前后，宣传《未成年人保护法》、《婚姻法》等有关法律法规；在人大、社区换届选举前夕宣传《选举法》、《城市居民委员会组织法》；在开展“严打”整治专项斗争时，适时地宣传《刑法》、《治安管理处罚法》等有关法律，适时有效地提高法律宣传的覆盖面。

3.充分发挥阵地作用，开展多种形式的普法教育。普法教育要大造声势、大造舆论，注重阵地建设，整合社区资源，采取形式多样、方法灵活的宣传活动，使普法质量不断提高，普法宣传面不断扩大。比如组织辖区单位、企业出法治专题黑板报，在各社区巡回展出并发动群众进行评比；社区利用黑板报和图片教育群众“关爱生命、远离毒品”。街道社区运用自编、自导、自演文艺作品，通过故事会、演唱

会、演讲会、文艺晚会等形式来宣传法律法规知识和社会公德，通过通俗易懂，寓教于乐，吸引力强的娱乐节目，使社区居民在轻松愉悦的氛围中受到教育和警示，学到法律知识。

(四)强化兵团社区法治建设必要的经费保障

兵团经济结构中产业结构层次低，工业发展缓慢，第三产业增加值比重明显偏低，非公有制经济不发达，职工生活水平不高，而兵团本质上具有企业办社会的性质，经济发展水平和经济状况的现状，直接关系办社会事业资金的保障度，另外兵团党委为推进新型团场的建设，要求各团场还利于民，以上的状况使得团场社区建设经费非常紧张，如何解决这一问题，现提出以下对策建议：

1.争取中央国家机关的资金支持，增加有关社区建设方面的财政拨款。

2.争取自治区机关支持，给予一定资金或政策法律方面的支持。

3.社区服务项目，适当收取些费用，弥补社区建设经费的不足。

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