农民工讨薪的法律思考

胡祥芳

中国政法大学，北京 102249

根据国家统计局2015年4月29日发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示，2014年全国农民工总量为27395万人，比上年增加501万人，增长1.9%。报告称，2014年被拖欠工资的农民工所占比重为0.8%，比上年下降0.2个百分点。然而，被拖欠工资的农民工人均被拖欠工资为9511元，比上年增加1392元，增长17.1%。①近十几年来，党和政府以及社会各界都一直关注着农民工讨薪的问题，相关法律制度也日渐完善，然而讨薪难这一问题却仍然困扰着农民工和政府，成为广大群众牵动的社会问题。

一、被欠薪的原因分析

(一)自我原因

1.文化水平低，职业技能差

绝大多数农民工都文化水平不高，进城务工却又缺少一技之长，因此只能在服务行业和建筑行业等劳动密集型行业从事基层工作。然而这些行业也要求员工拥有一定熟练度，但多数农民工进入工作之前，并没有进行专门的职业技能培训，由此导致工作效率低下，甚至造成雇佣单位的损失。在建筑行业则表现为不能按时完成工程，工程质量不合格，由此给雇佣单位造成了损失，雇佣单位便倾向于从其工资中扣除。

2.缺少法律知识，签订劳动合同的法律意识淡薄

农民工因为其对法律的理解能力较差，很多农民工既不要求与用工者签订劳动合同，也不知道保留双方存在劳动关系的证据。相当一部分农民工并未完全脱离土地，他们在农忙时回家农作，在农闲时进城务工，这就使得他们更希望拥有一个灵活的务工方式。因此，部分农民工在明知跟随包工头打工，会有被拖欠工资、缺少社会保险等风险时，仍然愿意为了一份可以说走就走的自由而放弃签订劳动合同成为劳务公司固定职工的机会。

3.讨薪心切，不愿走漫长的诉讼程序

虽然我国《劳动法》第50条明确规定了劳动者工资“不得克扣或者无故拖欠”。可是，多数经营者或由于资金短缺或防止工人流失，总会拖欠工人部分工资，甚至部分建筑单位只在每月发放几百元的生活费，其余工资约定年末统一结清。因此，农民工讨薪一般都集中于年末，并期望能在春节回家前将工资要回。此时一旦企业出现问题或是故意拖欠，那么农民工就会面临没钱回家过年的境地，即使有法律途径可以走，但是漫长的诉讼道路并不能使农民工马上拿到钱，这也是农民工宁愿走极端途径甚至违法方式以求迅速解决问题，也不愿意去寻求法律帮助的原因之一。

(二)欠薪方原因

1.雇佣单位不签订劳动合同

目前我国农村剩余劳动力数量较大，劳动力市场上的农民工供过于求，使得农民工在劳动力市场中处于相对弱势地位，很难与雇佣单位讨价还价，不敢主动提出与用人单位订立书面合同的要求。雇佣单位为了逃避企业责任，减少用工风险，更不愿主动与农民工签订劳动合同。由于未签订劳动合同，因此在发生劳动争议后，农民工举证就相对困难。

2.雇佣单位资金链紧张，无钱支付工资

由于经济不景气、资金链断裂、三角债等原因，有的企业就容易陷入无法按时支付给农民工薪水的困境。建筑行业则突出体现为“债务链”上的原因。所谓“债务链”，即建筑队或者包工头未支付民工工资是因为这些建筑企业本身就被拖欠了工程款。②

二、现行农民工讨薪救济制度

为了解决我国的农民工讨薪难问题，我国建立了多项保护农民工利益的救济制度，当农民工面对欠薪问题时，既可以通过协商、调解等手段要回自己的薪水，也可以通过申请劳动仲裁、劳动监察、诉讼等途径维护自己的合法权益。调解可以通过寻求工会帮助;劳动监察可以向劳动监察大队举报，让其依职权监察，查处、责令用人单位支付工资;仲裁则可以去劳动仲裁委员会申请仲裁;劳动者也可以拿着欠条或其他证据去法院起诉。下面我们主要对这四种救济制度进行介绍。

(一)工会调解

我国《劳动法》第7条明确规定了劳动者“依法参加和组织工会”的权利，并指明工会的职能为“代表和维护劳动者的合法权益”。我国《工会法》第3条则规定了我国境内的一切劳动者“不分民族、种族、性别、职业、宗教信仰、教育程度”都有参加和组织工会的权利。《劳动争议调解仲裁法》第4条也有相关规定，在劳动者与用人单位发生劳动争议时，可以请“工会或者第三方”与用人单位进行调节协商。因此，农民工也有权利参加和组织工会，当其被拖欠工资，需要帮助时，便可以求助于相应的工会组织。

(二)劳动监察

根据我国《劳动保障监察条例》第26条规定，用人单位不支付或者拖欠工资的情况下，劳动监察大队可以进行“两责令”。所谓的“两责令”，一是可以责令用人单位限期支付劳动报酬、劳动者工资低于当地最低工资标准的差额或者解除劳动合同的经济补偿;二是逾期不支付的，可以再责令用人单位加付赔偿金，按照应付金额50%以上1倍以下的标准计算。如果“两责令”以后，用人单位仍然不履行，那么，劳动监察大队就可以申请法院强制执行，这可以称为“一申请”;总结而言，用人单位不支付或者拖欠工资的情况下，劳动监察权的内容可以概括为“两责令一申请”。③

(三)劳动仲裁

劳动仲裁，是指发生劳动争议后，当事人依法向专门处理劳动争议的仲裁委员会提出仲裁申请，由劳动争议仲裁委员会对双方的劳动争议进行处理并依法做出相应裁决的活动。我国《劳动法》第79条就规定，在劳动争议发生后，可以先行调解，调解不成，可以申请劳动争议仲裁委员会进行仲裁，也可以不进行调解而直接申请仲裁。同时，2008年5月1日起施行的《劳动争议调解仲裁法》更是从法律上进一步完善了劳动争议调解仲裁制度。

由此可见，劳动仲裁是当前我国较为重要的一项劳动者维权手段。农民工在遭遇欠薪时可以提起劳动仲裁进行讨薪。

(四)法院诉讼

《劳动法》第79条规定，发生劳动争议后，当事人可申请仲裁，如若对仲裁裁决不服，可以向人民法院提起诉讼。最高人民法院要求，全国各级人民法院要加强对进城务工人员维护自身合法权益案件的审判，制裁职业中介机构的欺诈行为和用工单位拖欠工资行为。④

三、现行救济制度的缺陷

(一)工会角色的缺失

工会作为一个“代表和维护劳动者合法权益”的组织，应当在解决劳资纠纷等方面发挥重要的作用。而根据前述相关规定，农民工也有参加和组织工会的权利。但由于农民工流动性大、分布较分散，加之目前基层工会组织不健全，尤其是在民营、外资企业中，普遍没有建立工会组织，即使有也大多操纵在企业方一边，缺乏独立性，这些都造成工会职能严重缺失，未能有效发挥其应有的作用。⑤

(二)劳动监察部门的角色错乱

在实际运用中，劳动监察部门的“两责令一申请”并未能体现其应有的作用，其主要原因无外乎劳动监察部门并无权力对拒不支付农民工工资的企业采取强制措施，经过“两责令”，欠薪企业完全可以无动于衷，然后劳动监察部门还要去申请法院的强制执行。然而，在这个过程中需要大量的时间与精力的投入，例如调查取证难、责令周期长，这些都不能满足农民工讨薪的要求。因此，劳动监察部门帮助农民工讨薪从“两责令一申请”演化为“催讨和协调”，其劳动监察权异化为了“催讨协调权”了。⑥

(三)法院诉讼道路曲折

1.取证难

在农民工进行劳动纠纷诉讼时，由于没有举证责任倒置的相关规定。法院只能依照客观原因导致原告无法取得证据处理，法院依职权调取证据。但是，因为原告在提起诉讼前往往已经经过了长时间的索要或已经穷尽了其他救济手段，由此导致在诉讼时大部分证据已经灭失，给法院查证带来困难。按照民事诉讼法举证的有关规定，谁主张谁举证，在这种情况下，法院只能按农民工举证不能裁判农民工败诉。

2.执行难

农民工在经历了漫长的诉讼之后，即使如愿得到法院的判决执行，通常也会出现执行难的问题。执行难，本就是我国民事诉讼中的老大难问题，而在农民工讨薪问题上，执行难的问题则更加突出。用人单位在诉讼过程中或收到法院判决后，为了逃避财产被执行，事先隐匿、抽逃资金等手段更是层出不穷。所以，单单是一纸判决书很难让农民工实现自己的诉讼请求。

四、现行救济制度的完善

(一)建立农民工工会

农民工由于其较大的流动性，因此导致工会建立较为困难。但是，早在2004年湖北省总工会就做了组织农民工工会的试点工作。通过采取流动会员管理模式，发放全国总工会统一的流动会员证，使农民工可以转移会员关系，从而有效的保证农民工的会籍。在农民工权益受到侵害时，可以找到组织，寻求维权帮助。

(二)明确劳动监察部门职责

监察部门对农民工讨薪进行的一系列协调工作，虽然取得了一定的效果，但却干扰预防性监察工作的开展。这也让农民工形成了对劳动监察的依赖，不去寻求其他法定程序进行维权。因此，要将劳动监察部门的职责明确，将协调工作交由工会等其他部门进行，而劳动监察部门则要切实履行好自己的监察职责，使雇佣单位不再敢违法用工，不再敢拖欠、克扣农民工工资，进而从根本上解决农民工被欠薪的问题。

(三)劳动仲裁中加入保全程序

我国在《仲裁法》第28条规定了，一方当事人可以在一定条件下申请财产保全的制度。同样的在我国《民事诉讼法》第92条也规定人民法院可以依据当事人的申请或依职权采取财产保全措施。可见无论是在商事仲裁还是民事诉讼，都存在合理的财产保全制度，以此保障胜诉方的合法利益得到实现。为保障农民工能够顺利将钱拿到手，亦应在《劳动争议调解仲裁法》中加入财产保全这一制度。

(四)完善劳动纠纷诉讼制度

《劳动争议调解仲裁法》第6条规定，在发生劳动争议时，劳动者有责任提供证据。但与争议事项有关的证据由“用人单位掌握管理的”，则应当由用人单位提供;用人单位不提供的，应当承担不利后果。第39条第二款再次强调，对于劳动者“无法提供”并且“由用人单位掌握管理的”证据，仲裁庭可以让用人单位在“指定期限内”提供。指定期限内不提供的，用人单位承担相应的不利后果。

《劳动争议调解仲裁法》中规定的举证倒置，其目的就是为了解决用人单位有证据却不提供的情况，从而对用人单位的恶意行为进行有效遏制。劳动纠纷诉讼中建议也设置相关举证责任倒置的规定，进一步保护农民工合法利益。

为进一步保护农民工的权益，司法机关也可以尝试建立相关执行救助制度，面对相关欠薪企业无财产执行时，给予最低生活保障都没有的农民工相应的救助，发放应急救助金，以解其燃眉之急，可在执行完后再扣除此前发放的部分。

五、结论

制度是一个社会的游戏规则，或者更正式的说是人类设计的、构成人们相互行为的约束条件。⑦它并不只是法律、规章这么简单，更重要的是对制度的执行。农民工讨薪难除了制度设计上存在部分缺陷，更主要的原因还是对现有制度执行不到位。要想根本上解决农民工权益保障问题，需要的不仅是制度的完善，还需要对制度的贯彻实施，这就需要政府的部门树立责任感。这种责任感包括对责任的理解与认识(责任观念)和相应的行为(责任态度或负责的行动)。⑧此外，我们的时刻监督也将是一份帮助农民工讨薪的力量。

［注 释］

①http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html，国家统计局网站，2015-5-18.

②张天蔚.理清拖欠民工工资的“债务链”［N］.北京青年报，2003-12-8.

③王伦刚.劳动监察权运行的法社会学分析［J］.天府新论，2011(5):82-85.

④黎建飞.拖欠民工工资中的法律问题［J］.法学杂志，2004，25(2):50.

⑤朱雁.农民工讨薪难的法律思考［J］.法学论坛，2009，24(1):17-21.

⑥王伦刚.劳动监察权运行的法社会学分析［J］.天府新论，2011(5):82-85.

⑦［美］诺斯.新制度经济学及其发展［J］.经济社会体制比较，2002(5):9.

⑧陈会昌.道德发展心理学［M］.合肥:安徽教育出版社，2004:337.

［1］陈会昌.道德发展心理学［M］.合肥:安徽教育出版社，2004:337.

［2］朱雁.农民工讨薪难的法律思考［J］.法学论坛，2009，24(1):17-21.

［3］黎建飞.拖欠民工工资中的法律问题［J］.法学杂志，2004，25(2):50.

［4］王伦刚.劳动监察权运行的法社会学分析［J］.天府新论，2011(5):82-85.

［5］［美］诺斯.新制度经济学及其发展［J］.经济社会体制比较，2002(5):9.

［6］张天蔚.理清拖欠民工工资的“债务链”［N］.北京青年报，2003-12-8.

［7］http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/t20150429_797821.html，国家统计局网站，2015-5-18.