新乡市土地承包经营权流转的法律问题研究

康 芳

河南科技学院，河南 新乡453003

农村土地流转有利于新乡市城乡一体化建设目标的实现，有利于农民收入的增加，但是近年来因为土地流转发生的土地承包案件有上升趋势。这类纠纷处理不当，容易激化社会矛盾，形成新的不安定因素。土地流转相关的法律和实施细则土地流转纠纷处理的方式的规定较为原则，因而处理好这些纠纷成为一个难点问题。

一、新乡市农村土地承包经营权流转的基本特点

(一)政府引导土地流转规模不断扩大

新乡市根据国家相关法律规定于2008年制定了推进土地流转的实施意见，明确了新乡市农村土地流转基本形式和依托主体等，随后新乡市新乡县、封丘县、延津县等县市根据市里文件制定了配套实施的相关细则，并制定了一些相关的其他文件，这在中原城市群中属于较早规范土地承包经营流转行为的规范。新乡市近郊的农村土地原来大多会转包给外来农户进行耕种，但在当地政府的引导下，很多地方的土地经营连片租赁给一些涉企业发展标准化农业和精细农业。在新乡，土地承包经营权的租赁流转形式比例较高的地方，大都是政府推动工作做得力、引导效率高的地方。新乡县和封丘县通过政府引导促进农村土地流转最为突出，土地承包经营权流转主体也呈现出多元化的趋势。

(二)土地流转主体多元化

新乡市的土地承包经营权流转参与主体和流转形式主要分为三种类型:

第一种类型属于龙头企业带动型。新乡县和长垣县属于新乡市经济比较发达的地区，新乡县利用入县企业数量多，规模大的优势，在政策上给予大力扶持，鼓励并大力支持有实力的龙头企业，龙头企业在政府的支持下，通过租赁土地的方式，在工业园区投资兴办了一些外向度较高和规模较大的标准化农业生产基地和种养结合的加工项目，实现土地规模效益。

第二种类型属于种田能手、种粮大户集中型。政府通过积极引导和鼓励当地具有较高农艺技能、社会信誉良好的专业农户和和农业专业技术人才等形式、乡村干部先行开展农业规模经营，给予优惠政策鼓励和引导种粮大户、种菜大户。如新乡市金家营草莓采摘基地，就是由外来人员租赁农民土地建设农业休闲采摘基地。

第三种类型是农民专业合作开展土地规模经营。2009年《农村合作社法》颁布后，新乡市各县区都涌现出农民专业合作社，有些合作社就主要是做土地专业合作社，这些合作社的引领带动作用，使当地农村的土地得以集中连片规模经营，促进了品牌农业、标准化农业和农业生产企业在当地落地生根发芽，不断壮大。

(三)新乡市土地流转区域差异化明显

理论上农村的土地承包经营权流转不但应该在经济发达地区发生，经济欠发达地区也应该存在土地承包经营权的流转。但是土地承包经营权的流转也受到其他复杂因素的影响，一般而言经济欠达地区，农民对土地的依赖程度比较高，所以大规模的土地承包经营权流转是不现实的，经济较发达地区农民的就业门路比较高，非农收益比较多，因而对土地的依赖程度比较低，规模性土地流转成为可能。通过调查问卷和农业局数据统计数据显示，新乡市是的土地承包经营权流转区位差异化明显，土地承包经营权流转面积比较大的地区集中在经济实力强的县，经济实力比较弱的县流转土地面积偏小。

二、新乡市土地承包经营权流转纠纷处理机制

(一)侵害农户土地承包经营权的主体

第一类侵害土地流转的是农村基层干部。由于农户本身相对于基层干部而言处于信息劣势地位，可能签订不规范土地承包合同，或者无效的承包合同，合同在具体执行的时候监督和检查力度较多。有的村干部不尊重承包户自己的意愿，强迫农民签订土地流转合同;有的基层干部对我国土地流转的法律视而不见，随意调整和变更农村土地流转合同，这种情形严重的侵犯了农民的土地承包经营权的合法权益。

第二类侵害土地流转的有可能是地方政府。在一些地方政府在主导的乡村城镇化进程中，为了加快城市化进程，一些乡镇从土地上做文章，大幅度地降低用地建设成本，大量农地通过特殊的方式被占用，有些地方以租代征，有些地方以土地入股的形式取代国家征地制，这样很容易侵害的是农民的合法权利。

(二)新乡市土地承包经营流转纠纷处理方式

新乡市土地流转纠纷发生主要有以下几个原因:一是因为确立的土地承包经营权流转关系不完善而引发的纠纷，二是因为土地承包经营权流转的双方当事人中一方的违约行为造成因违约形成的纠纷。三是因原土地承包关系本身存在缺陷或瑕疵而引发的新产生的合同关系之间的纠纷。四是因土地代耕、撂荒及土地延包时放弃经营权后土地的“回转”、“再转”而引发的纠纷是由于因其他相关企业租赁农村土地而引发的纠纷。对于如何处理这些纠纷和纠纷处理机构的选择，农民还没有明确的认识。在我们调查中针对你所在的地区是否建立农村土地纠纷调解仲裁委员会这个问题的时候54．2%的农户选择了没有，29．8%的农户选择了不清楚到底有没有。

新乡市在《农村土地承包法》实施后，一些地区农业部门就开始积极探索农村土地承包纠纷仲裁工作。辉县市在于2003年9月，建立了农村土地承包纠纷仲裁庭，成立了农村土地承包纠纷仲裁委员会，因成效明显而且运作规范，2006年被农业部、河南省农业厅确定为农村土地承包纠纷仲裁试点单位。新乡市延津县也开展了土地承包纠纷仲裁工作，而且近几年取得了一定成绩。目前，仲裁已经成为解决农村土地承包纠纷、化解土地承包信访案件的重要渠道。2010年1月新乡市政府根据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》制定了新乡市的实施意见，为规范新乡市的农村土地承包经营权流转奠定了坚实的基础。

三、政策建议

(一)规范农村土地流转操作程序

新乡市还没有一套比较完整的土地承包经营流转操作规程，现有的土地流转程序存在规范性差的问题，所以要提高土地承包经营权的有序流转，建立一套适合不同县区乡镇的行之有效的土地承包经营权流转操作规程是非常必要的。现阶段可以主要做法是可以借鉴广东和江苏等土地承包经营权流转操作规程比较完善地区的做法，由政府牵头并吸收农户和企业的相关人员共同起草新乡市的土地承包经营权流转操作规程，并经过试验后向全市各个县区提出指导意见，从而使得新乡市的土地承包经营权行为具有自己的成熟的运作机制，提高土地承包经营权的流转效率。

(二)加强农村社会保障制度建设

新乡市的经济发展总体水平和农村现实经济状况，笔者认为新乡市要建立一套自己的覆盖农村的社会保障法实施办法，具体应当从以下几方面入手:第一新乡市要继续完善农村最低生活保障制度，加强制度建设，扩大农村最低生活保障制度的覆盖面，并对新乡市最低农村生活保障实施分类管理，分类实施的制度。第二是做好新乡市农村养老保险试点工作。根据农村不同农民的不同需求，设计合理的农村家庭养老模式，在农村养老保险金的个人缴纳为主的基础上进一步提高各县区的补助比例。最后要建立农村公共卫生医疗制度。新乡市应在已经开展的新型农民合作医疗制度建设基础上，加强农村公共卫生体系的全面发展，使得农民生存质量能走上一个新台阶。

(三)构建第三方纠纷处理解决机制

按照我国现行的我国现行的涉及土地流转的法律法规，对于农村土地承包经营权流转纠纷解决机制主要采取和解、人民调解、行政裁决与复议和法院诉讼等形式。由于农村土地承包经营权纠纷本身性质的多元化，所以在具体案件依据上也比较多，可以是宪法上的争议，也可以是民事争议和行政争议以及民事和行政交叉争议，因而在针对不同性质的案件应该依据不同法律，解决方式可以采取协商、行政裁决、诉讼等方式，每种方式都有自己的优势，当事人的互相谅解当然是最好的处理方式;调解就是双方把自己土地承包经营权纠纷交给人民调解委员会或者基层政府机构来通过协调说服等方式，让双方当事人坐在一起解决纠纷。人民调解委员会当然有自己的工作优势，但是人民调解委员会的性质毕竟属于民间纠纷自我管理自我调解的群众性自治组织。因此笔者认为在解决土地承包经营权流转纠纷的时候新乡市应当借鉴类似医疗事故纠纷解决中中ADR纠纷模式，在法院或者在基层人民政府设立的专门的第三方土地承包经营权流转纠纷处理机构，这个机构的工作人员应当由独立于土地承包经营权的流转方和受让方的其他农业政策法律专家、农业产权评估机构专家以及法律援助机构律师组成的专家机构，对于土地承包经营权纠纷进行诉前调解和协调补偿的工作，由于第三方纠纷解决机制是在以前的人民调解机制建立起的新型的非诉讼调解方式，因而这种非诉讼调解方式更能节约双方当事人的诉讼成本，提高土地流转纠纷案例处理的效率。

(四)加强政府对土地承包经营流转的管理和监督检查

新乡市政府对土地监督检查有以下几方面内容:第一是检查土地流转后土地的用途。土地流转只能是在不该变土地所有权主体和农用地的性质的基础上进行的，耕地是一种资源，具有不可逆的特征，城市化推进过程必然会造成农村土地的减少，由于在土地本身的价格在农用地变为国家建设用地或其他用地后，存在着巨额的利润空间，因而有些农村集体经济组织组织会以发展农业的名义，将农民土地承包经营权返包租赁给其他经济实体从而改变承包地的性质。这些违法行为实际上严重的破坏了耕地的潜在发展能力，而且也不符合中央的对土地承包经营权的性质，因而土地管理部门对这些违法行为要早预防早纠正早监督，对违法行为早制止。第二是对于参与农村土地承包经营权流转主体的经营能力和经营资质以及后续的经费投入形成动态化管理机制。政府部门也要平衡土地承包经营权流转主体双方利益，尤其是农民的利益，使得在信息不对称的今天农民的土地承包经营权流转之后收益最大化。

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