人民政协和律师协商推进中国法治建设问题——法律经济学的视角

韦宜耀仪

广西现代职业技术学院，广西 河池547000

一、人民政协和律师推进中国法治建设的法理分析

(一)中国法治建设的基本理论

中国法治建设的理论是以马克思主义法治理论为基础的，是马克思主义法治理论中国化的具体体现，先后表现为毛泽东法制思想、邓小平法治思想、江泽民法治思想、胡锦涛法治思想和习近平法治思想。习近平法治思想在党的十八届四中全会的决定中全面得到体现。

(二)人民政协推进中国法治建设的法理分析

人民政协的政治协商能够帮助中国共产党和人民政府在社会主义法治化建设中避免或减少失误，促进社会主义法治化决策的科学性。人民政协的提案、人民群众来信来访、召开各种座谈会、选择专题进行调查研究、组织委员视察等，促使国家宪法、法律和法规得以正确地贯彻与实施，帮助国家机关改进工作，依法办事。①人民政协委员就法治问题开展的调研和视察活动以及形成提案等能够将社会各方面的主动性与积极性调动起来，参政议政，强化中国法治建设的基础，推进社会主义法治化的进程。

(三)律师推进中国法治建设的法理分析

律师在我国法治建设中发挥重要的作用。律师的存在为国家法治建设做宣传，宣告法治时代的来临，律师成了法律的象征和法治的捍卫者。律师促使良法的产生，促进国家法治发展。律师代理行政诉讼案件，促进政府依法行政，接受政府委托，为社会管理提供法律服务，担任政府法律顾问，保障政府依法行政，在执法领域对国家法治建设做出贡献。律师参加诉讼实现个案结果公正，参加诉讼保障案件程序合法，在司法领域对国家法治建设做出贡献。律师从事非诉法律服务工作、传播法治观念好、培养法律人才，在其他方面我国法治建设中作出贡献。

二、人民政协和律师推进中国法治建设的经济分析

(一)中国法治建设的经济分析

1.制度变迁理论

诺斯认为，制度就是人们为了解决利益冲突、防止机会主义行为的发生而缔结的契约，制度因素是经济增长的关键，一种能够对个人提供有效激励的制度是保证经济增长的决定性因素。制度变迁是指，就是一种效益更高的制度对另一种制度的替代过程，表现为制度由非均衡到新的均衡的演化，是指一系列规则的客观运动状态，是制度规范的形成和变化过程。交易成本是制度变迁的一个重要内生变量，是人们衡量要不要进行制度变迁的主要依据。制度变迁的主体是个人或者群体、组织。②

2.法律供求分析

法律供给是指国家机关在特定经济社会背景下，提供和适用规范社会主体行为活动的法律规则。法律供给的主体是国家机关，可以细分为立法、执法和司法机关。国家提供法律供给能够有效地降低制度供给成本，具有很大的规模经济效益。法律需求本质上是一种制度需求，是社会活动主体因追求自身利益最大化而产生的通过法律捍卫自身权利、要求他人履行特定义务的需求。法治的方向应该是尽可能使得法律供给和需求趋向均衡。③

3.法律的成本收益分析

法律成本是法律运作行为的全部费用，包括“立法、司法、执法、守法各法治环节中当事人实现权利，行使权利，履行义务和承担责任所消耗的人力、物力、财力和时间资源。”④法律收益是指通过法律对权利、义务和责任的分配、救济，促进社会资源的最佳配置，满足法律主体最大化利益的需求、促进社会公共生活更富效率，它包括立法、司法、执法、和守法过程中创造的全部净增收益。效率要求制度设计要以效率为评价标准，使得法律成本尽可能地降低，法律收益尽可能地增大。⑤

4.中国法治建设的成本分析

中国法治建设的成本包括立法成本和法律实施的成本。立法成本是指经济立法过程中人力、物力、财力、时间等资源的支出(这里仅讨论有形的会计成本)，包括立法调查研究、拟定草案、征求意见、讨论表决、法律文本制作和发布等各项活动的费用。法律的实施成本是指法律实施(司法、执法、守法)过程中的投入包括国家的投入和社会公众以及个人的投入。⑥国家机关方面的投入包括为准备新法律实施而进行宣传、教育的费用，法律实施过程中改变人们习惯、清除旧法影响的费用，司法、执法及法律监督的投入。社会公众和个人方面的投入包括案件处理中当事人支付的金钱和劳务(举证、律师费用等)，违法者支付的赔偿金、缴纳的罚款以及公众守法的成本。⑦

(二)人民政协推进中国法治建设的经济分析

按照制度变迁理论，制度因素是经济增长的关键，法治属于制度因素的范畴，是经济增长的关键因素。中国法治建设是一种制度变迁，要用一种效益更高的法律体制去取代另一种法律体制，以促进经济更好地增长，同时促进中国现代化建设目标的实现。人民政协为了推进中国法治建设所做的任何一项工作是需要付出成本的，付出的立法成本主要包括召开的各种会议成本和专门委员的专题调研成本，付出的与行政执法和司法有关的成本包括组织委员对政府有关职能部门及其工作人员在履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面的真实情况进行视察的成本以及对司法活动进行有民主监督的成本;处理人民群众来信来访，召开各种座谈会，选择专题进行调查研究等，产生大量的人力、物力和财力成本。

(三)律师推进中国法治建设的经济分析

日常工资中，来自各行各业的人向律师咨询法律问题和委托律师办案，他们遇到的法律问题从不同的侧面反映了中国法治建设存在的种种缺陷和不足。另外，律师在办理业务的过程中，也遇到了各种各样的法律问题。立法方面的问题，主要是已有的法律规定给人民的合法权利提供的保障程度太低，表现为给予受害者的损害赔偿数额过低，对于违法者的惩罚不严厉，这些问题同时存在于刑事法律、行政法律和民事法律领域中。另外，随着社会经济的不断发展，新的社会矛盾和纠纷不断地出现，现有的法律不足以解决新的社会矛盾和纠纷，有必要制定新的法律来解决新出现的矛盾和纠纷。行政执法领域，主要是极少数行政执法人员执法不严、失职渎职、贪污腐败的问题，导致人民遇到的一些问题无法得到解决。律师到一些行政执法部门调查取证，相关部门不依法给予配合，也不依法提供相关的证据，侵犯律师的调查取证权问题。这反映了一些行政执法人员的法律意识非常淡薄。司法领域的问题较多，有些地方的司法机关不依法行使侦查权和审判权。侦查机关不依法对相关的违法犯罪分子立案侦查，其中主要的原因是侦查机关的侦查力量不足和侦查机关失职渎职。律师在办理刑事案的过程中，有些地方的侦查机关以各种非法的理由拒绝和干涉律师调查取证。有侦查人员对犯罪嫌疑人进行刑讯逼供。有的公诉机关违法不起诉，故意不追究违反犯罪分子的刑事责任。有的审判机关不依法收案、不依法予以立案、徇私舞弊、贪污受贿、枉法裁判。

可见，律师不需要做专门的调查研究，就可以在日常工作中直接发现法治建设的存在的大量问题。这些问题涉及不同的法律领域，涉及社会各种各样的组织和个人，具有涉及面广和涉及的层次多等特点。因此，可以认为，律师发现中国法治建设的时间成本和经济成本较低，推进中国法治建设的成本也较低。

三、建立人民政协和律师协商推进中国法治建设的机制

(一)人民政协和律师协商推进中国法制建设的必要性和重要性

人民政协和律师都是推进中国法治建设的两支重要的力量，然而他们发现中国法治建设所存在问题的渠道和所需要付出的成本却不同，所发现的问题的深度和广度也不同。人民政协需要通过多种渠道、付出较多的成本才能发现中国法治建设的问题。人民政协只能了解到自己所能接触的问题，发现问题的深度和广度不够。由于律师的职业本身所决定，律师不需要通过多种渠道，不需要付出成本，就可以较为全面地了解到较深层次的中国法治建设的问题。为了降低人民政协推进中国法治建设成本，提高人民政协推进中国法制建设的效率，有必要建立人民政协和律师协商推进中国法治建设的有效机制。

(二)建立人民政协和律师协商推进中国法制建设的有效机制

1.建立人民政协与律师的专题协商机制

人民政协可以就中国的立法、行政执法和司法方面具体问题与律师进行专题协商。人民政协为了办理法治专题，应该与广大的律师群体进行协商，而不能仅仅局限于听取极少数知名律师或者知名的律师事务所对相关问题的意见和建议。因此，人民政协在选择协商对象时，可以将所要协商的专题在律师界进行公开，以便让更多律师了解到人民政协所办理的专题内容，从而让更多遇到过相关法律问题的律师主动与人民政协进行联系。这样可以保证有更多的律师参与到专题协商当中来，从而拓宽了专题协商的面，同时也可以使得人民政协发现法治建设中实际存在的具体问题，从更大的广度和深度来研究和解决相关的法治专题问题。人民政协与律师进行专题协商的时间、地点、方式和次数应该比较灵活，这样以方便人民政协与律师进行专题协商，也有利于降低专题协商的成本。

2.建立人民政协和律师的提案办理协商机制

人民政协办理法治方面的提案，往往需要投入大量的人力、物力、财力和时间，经常遇到人员不足、专业知识和能力不够、时间不够和资金不足等问题，使得提案的办理工作很不顺畅，很多的提案不能得到及时办理，或者已经办理的提案质量不高。值得注意的是，随着中国法治的进步，律师队伍的数量日益增多。由于业务领域的拓宽和业务量的增加，以及律师中国律师协会加强对律师执业知识、执业技能、职业道德和职业纪律的继续教育和培训，并为律师搭建了很多的继续教育和培训的平台，律师的专业知识、专业技能、职业道德和职业纪律不断地得到提高。人民政协与广大的律师群体协商办理提案，可以在很大的程度上解决人民政协所面临的这些问题，大大降低人民政协的提案办理成本。

[注 释]

①严海波，王成礼.充分发挥人民政协在社会主义法治建设中的作用[J].中国矿业大学学报(社会科学版)，2012，9:58-59.

②[美]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海:三联书店，1994:313.

③罗培新等.公司法的法律经济学研究[M].北京:北京大学出版社，2008.6.

④周林彬.法律经济学论纲[M].北京:北京大学出版社，1998:319.

⑤罗培新等.公司法的法律经济学研究[M].北京:北京大学出版社，2008.8.

⑥周林彬，李胜兰.法律成本与中国经济法制建设[J].中国社会科学，1997，4:36.

⑦周林彬，李胜兰.法律成本与中国经济法制建设[J].中国社会科学，1997，4:36-37.