浅析我国城市流浪乞讨人员救助制度的完善

于瑞君

四川大学法学院，四川 成都610000

流浪乞讨群体古今中外屡见不鲜，我国目前正处于发展的关键期，和谐是重中之重，如果流浪乞讨这种社会现象得不到好的解决，流浪乞讨人员得不到有效的救助和管理，社会秩序的稳定、人民权益的实现和经济的发展都将受到影响。在当下，对这个群体进行理论上和实证上的系统分析是必要的、也是可行的。

一、当前阶段流浪乞讨群体的现状

根据民政部的规定，在我国流浪乞讨人员是指在城市生活无着的流浪、乞讨人员。把在某市无固定居所，无合法经济来源，无正当职业的外来人界定为流浪者，把以沿街乞讨的方式获取钱财物的人员界定为乞讨者。①由于社会观念的转变，社会对乞讨者变得过于宽容，流浪乞讨已不再是最低贱的行为，文明社会呼吁尊重流浪乞讨者，而流浪乞讨者自身也不再自卑，甚至出现了乞讨者以高收入炫耀于人的社会异化现象。此外，群体职业化也益发突出。不知何时起，流浪乞讨变成了一种致富手段，职业乞丐越来越多，由于其具有迷惑性也让政府的管理与救助遭遇重重阻碍。而乞讨作为一种职业出现后，一些黑恶势力开始插手乞讨行业，或者是乞丐里的精明强壮者不在满足于单打独斗的微薄收入，而是想法设法的扩大收入，于是他们开始组织和控制这些人员，用暴力或者胁迫手段使他们成为自己赚钱的工具，这种现象对社会的危害颇大，也引起了相关部门的高度重视

二、我国流浪乞讨人员管理与救助制度所遭遇的困境

国务院于2003年6月20日出台了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下称《救助管理办法》)，此办法在同年8月1日正式实施并生效。同时实行了20年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》在同一时间被废止，这意味着对流浪乞讨人员救助时代的到来。《救助管理办法》的实施，标志着我国政府执政理念的进步、我国从管理行政到服务行政的转变，体现了人人平等的人文主义精神，也是对人权的保证，然而，随着时代的进步，《救助管理方法》在新兴的社会现象面前变得越来越苍白无力，一种全新的、系统化的治理手段才是当前社会所迫切需要的。总的说来，当前中国主要面临如下困境:

(一)流浪乞讨人员对救助制度错误的认识

流浪乞讨群体基于其年龄、受教育程度及生活环境等自身缺陷，多文化素养低、自我保护反应过度、求助意识不强，他们对于政府的救助多抱着抵触及质疑心理，觉得政府的救助就是把他们遣送回原籍，甚至是限制他们的行为范围或者阻断他们的发财之路。这一群体中的大多数人可能已经适应并喜欢上了流浪乞讨这种生活方式，无论是基于长久养成的好逸恶劳、不劳而获的错误心理，还是基于他们自创的求取更多钱财的致富手段，结果就是他们抵制政府的救助，刻意躲避着政府救助行为。

(二)社会其他成员的容忍和宽容行为

这是一个最好的时代，也是一个最坏的时代。新时期的文明进步思想教导人们要学会尊重他人、懂得怜悯弱者，也让人们变得越来越冷漠，对于社会的不正当现象只是袖手旁观。于是，面对乞讨者更多的人会出于礼节性的尊重或者同情心施舍几何;面对被恶势力控制的流浪乞讨儿童，会叹息着撇下几块钱扬长而去;面对新颖的骗财行为，如求取路费回家，不加思索、轻易的相信。而上述种种类似的宽容和容忍行为正是流浪乞讨现象生生不息的培养基。

(三)救助制度与安置制度的脱节

《救助办法》开宗明义其设立的主要目的是对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度。但这种救助制度是临时性的，不具有安置功能，该制度设计的初衷也只是临时救急，当与其他安置制度脱节时，该制度的效用只能算是半途而废。当受到救助的人返回家乡仍然缺乏劳动能力、生活无着落时，自然还会再返回城市继续流浪乞讨。

(四)救助站的异化发展

一种情况是救助站的弱化:《救助办法》的一个基本出发点，就是强调对受助者的服务职能，而原有的强制措施和服从义务都被弱化，甚至转化为受助者的权利。救助站被限定了各种权利和义务，突出了服务的职能，而弱化了管理的职能。由于管理职能弱化，一部分强制权利的取消，救助站也面临着棘手的处境:一部分不符合救助条件或者救助已完成的民众不愿意离开救助站，从而出现了“赖站”“跑站”的现象。另一种情况恰恰相反:由于缺乏相应的监管措施，救助站的救助方式出现了扭曲，救助站虐待、侮辱受助人员的新闻也被多次曝光，这也导致了其他流浪乞讨者对救助站的恐惧厌恶心理。

三、完善中国流浪乞讨救助制度的构思

(一)实现城乡最低生活保障一体化

按照《救助管理办法》，必须满足“自身无力解决食宿;无亲友投靠;又不享受城市最低生活保障或农村五保供养;正在城市流浪乞讨度日”这四个条件才有资格成为受救助者。既然“不享受城市最低生活保障和农村五保供养”是造成一部分流浪乞讨人员形成的原因，那么就应当从根源上出发来解决这一问题。可行的对策便是废除苛刻繁琐的农村五保制度，实行城乡最低生活保障的一体化。随着我国经济社会的发展，我国已经实现在大部分城市和农村推行最低生活保障制度。但目前我国最低生活保障制度范围太小，保障水平低。

实行城乡最低生活保障一体化需要考虑以下几个问题:1、低保的受益群体范围。我国现行的低保制度的受益群体为“三无人员”，即无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、扶养人或抚养人的低保户。而这样模糊的规定致使一些真正需要帮助的人群游离在该制度之外，比如当前社会普遍的“事实孤儿”②群体。这类群体他们有法律上和生物学上的父母，但父母基于各种原因而没有抚养他们，他们常年和祖父辈生活在一起，而祖父辈多缺乏劳动能力和生活来源。这类群体在现实生活中多是不满足低保的标准，但他们确实亟需帮助。还有另一种群体，社会上称之为“蚁族”，他们多居住在城镇最简陋的地方，衣着褴褛，不依靠乞讨而是靠捡拾垃圾维持生活需要，他们的孩子由于户口或是经济原因多辍学跟着父母一起拾荒。社会上诸如此类的弱势群体比比皆是，不胜枚举，法律不是救苦救难的上帝，但是越是堕落的地方越需要法律，我们的法律对社会苍白阴暗面还是负有不可推却的责任。因此，无论城乡，无论本地人还是外来人群，只要生活陷入困难都应被考虑到低保的救助范围之内。2、低保的运作程序。本文主张，简化行政程序，确立专门部门专项管理，地方政府可以决定由其民政部门通过走访调查来登记城乡生活困难、需要帮助的群体，或者由需要帮助的人主动申请，再依据登记在册人员的实际情况给予不同的行政救助。因为人口的流动性等实际生活变动，建议这种调查每年进行一次。3、低保资金的来源与管理。关于资金的来源，当地政府应设立“专门账户”，筹集该部分资金可以通过宣传工作吸纳社会捐款，最主要的还是纳入政府年度预算决算开支之中，具体的筹集方法留待政府具体探讨。而关于该部门资金的监管问题，应实行完全的行政公开，具体收支由相关部门制作成文件放置于民众可接触的地方，如放置于行政大厅、市图书馆，或展示于专门的网站。

(二)明确流浪乞讨群体管理救助的实施细则

我国对流浪乞讨者救助的场所多是救助站，但救助站却存在着两级异化现象，一种是扮演“过于宽容的慈善家”，滋生了“跑站”、“赖站”等恶意求助现象，另一种则是扮演“冷漠的施舍者”，侵犯了求助群体的尊严与人身利益。现实呼吁流浪乞讨群体管理救助实施细则的规范，对求助主体的救助方式、救助范围都应明确规范，以便实际操作。既要关注求助者的物质需要，也要重视求助者的精神需求，实施救助要尊重被救助者的意愿不能强行救助，还要尊重被救助者的人格。

(三)调动社会力量、多方联动

政府承担对流浪乞讨群体的救助是义不容辞的责任，但政府的力量相对于整个社会方方面来说还是过于薄弱，我国应借鉴国外实践，充分调动社会各方力量。因此，在全面开展流浪乞丐的救助工作之前，参酌西方国家相关的法律法规和救助思路，延伸流浪乞丐救助管理团队，深化救助管理团队建设的内涵，鼓励和引导社会团体、非政府组织和个别群积极参与救援工作，充分整合社会资源，实行公力救济与民间慈善相组合。另一方面，建立城市救援小组，组织志愿救援队、社区工作者等救援专业队伍。对于救援工作所需要的高素质专业人员，可以考虑高等教育资源，建立救援机构与高校的良性互动关系。目前，很多高校都开设了社会工作、社会学、心理学、劳动和社会保障等专业，也意味着学校在这几个领域有足够的教师和一定规模的大学生，这对于救助站专业人员素质的提高，是一个宝贵的资源。③

(四)治标又治本，解决流浪乞讨人员的安置、就业问题

从根本上解决流浪乞讨问题还是要解决他们的安置、就业问题。由于这一群体的成员年龄、身体状况以及生活态度不同，在考虑这一解决方案时就需要具体情况具体对待。对于年老多病、无劳动能力的老人应该考虑将其送进养老院，对于养老院，可以由当地政府支付该项费用或者在该区设置专门的养老院以专门接收该类群体。对于该群体中的青壮年成员，对其进行登记在册，利用社区掌握的资源以及当地制造业工厂提供的就业信息，深度发掘适合他们的工作，可以考虑一些对文化程度要求不高、技术含量低、工资较低的工作，如物业公司、家政服务等。如果青壮年流浪乞讨者拒绝救助部门提供的工作可以对其提供其他类型的工作，如果其多次拒绝工作就要考虑其是否有职业乞讨者的可能。通过细致的走访调查后发现其确有职业乞讨的行为，交由有关部门对其作出一定的行政处罚。对于流浪乞讨群体中的未成年人，政府民政部门经过审慎调查，判断其是否为不法组织赚取暴利的工具，如果是则须全力将其解救出来，并将其护送回监护人身边，没有监护人的送至孤儿院并妥善安排好被解救孩子的入学受教育问题，此外这种情况下还需严惩不法组织者，将其送交公安等有权机关。如若流浪乞讨的未成年人没有被不法组织所控制，则只需解决好这些孩子的安置问题即可。

[注 释]

①马嘉鹤.浅析流浪乞讨人员的社会救助[J].西江月，2003(9).

②事实孤儿:父母一方死亡后另一方失踪或者父母双方失踪或死亡但有其他亲属做监护人的孩子.

③汤秀娟.广州流浪乞讨人员生存状况调查[J].中国社会保障，2007(4).

[1]马嘉鹤.浅析流浪乞讨人员的社会救助[J].西江月，2003(9).

[2]于明潇.英国无家可归者的救助政策[J].社会，2004.

[3]汤秀娟.广州流浪乞讨人员生存状况调查[J].中国社会保障，2007(4).

[4]牛日成.“事实孤儿”亟待制度救济创新[N].羊城晚报，2014 -05-30.