破解我国地方债务问题的法治思考

钟紫琦

安阳市第一中学，河南 安阳455000

据资料显示，一些地方的债务问题相当严重，经过审计的显性债务只是九牛一毛，还有许多的隐性债务没有显现出来，为了更好更快地发展我国经济建设，解决地方债务问题是关键。本文将从我国地方债务问题的成因分析，并从法治角度探讨相应的对策。

一、地方债务及其成因

(一)地方债务的要素

地方债务可划分为显性债务、隐性债务两种类型。

第一，主体。地方债务的主体主要包括债务人与债权人。其中，各个地方的债务发起人就是各地的政府，并且实际的债务主体可以是各级的地方政府。我国《预算法》规定，现在只有省自治区直辖市人民政府才能够发行合法的地方债券［1］。

第二，客体。地方债务的客体指的是债务内容所指的对象。目前，债券已经被我国的《预算法》认可。

(二)地方债务的成因

第一，中央与地方的财权，事权不相匹配。国家财力与财政的主要来源于税收与税权，在我国，中央政府是主要财力和财政的“掌门”。而在国家的财力配给方面，地方政府也只是掌握了不到一半。由于地方政府没有完善的税收立法制度，还在事权支出上没有节制，就导致了在实际的公共产品供给中出现捉襟见肘的状况。虽然财政转移支付可以作为另一种中央分配财力的方法，但是仍然不能满足地方政府的财政需求。因此，一些地方政府就另辟生财之路，导致地方债务的出现。

第二，地方预算体制不完善，监管不到位。由于地方预算体制不完善，监管不到位，导致了地方债务出现失控。我国最新修订的《预算法》，严格规定了债券发行权的地方政府级别，限制了省自治区和直辖市人民政府发行公债的权利［2］。尽管对地方的合法债务进行了严厉的监管，但是在人大及其常委会的监管范围之外还有其他形式的债务未被算入这一监管范围之内，从而导致了地方隐性债务的膨胀。

第三，地方财政责任机制不完善。财政权利的配置与预算监督应与地方债务问题的事前控制与之中监管相对应，所以财政责任机制就应该与债务问题的事后追责相对应。在我国进行改革期间，中央政府将事权下放到地方政府。虽然地方政府的事权在不断减少，但是中央政府的事权下放脚步也在不断加快。因此，为解决事权支出问题，一些地方政府举债，但是由于举债的偿债资源不稳定，反倒增加了地方政府的偿债压力。

二、我国地方债务法治化的思路和措施

(一)在《宪法》中进行顶层布控

地方债务的偿还与公共财政息息相关，所以，为破解地方债务问题，应当在我国的《宪法》中明确指出公共财政的地位，并将地方土地的出让金归入土地储备基金，统一收入公共财政的基金中，用来偿还地方债务;另外，应在《宪法》中规定地方债务的中央控制机制和区域公平机制，明确中央控制债务的权利，区分地方、国家机关或其他常设机构在控制地方债券的重点与方式，为财政立法打下坚实的基础。

(二)完善财政转移支付与税权制度

想要破解地方债务问题，不仅仅要将中央及地方的财力进行合理地分配，还要将中央与地方的财政权利和事权进行合理地分配。我国采取的办法是通过立法，明确了“地方财政”的概念，从而明确了地方财政权、财产权、财政主导权、财政参与权等概念。中央与政府实施财政分权的三种措施分别是财政转移支付、税收和举债［3］。财政转移支付的主动权集中在中央政府，可以将相应的财政参与权赋予地方政府，从而增加地方参与权的比重并影响格局的分配;税收和举债的主动权则集中自中央与地方政府，由《宪法》和其他相关法律的认可，将税收和举债规划到地方财政主导权的范围之内。

(三)完善法律规制措施

必须不断修改和完善我国的法律规定，强化地方政府的举债约束和债务管理，使其与我国经济发展的现状相适应，并尽可能与国际接轨。在创新地方收益债券等金融产品时，要谨慎论证，逐渐推进。为了使我国地方债务的发展与控制沿着规范化的方向前进，修改《预算法》、《担保法》等相关法律的工作应当尽早提到国家立法机关的议事日程上来。

三、结论

如果将地方债务发放地方债务的权利看作是财政权利，那么良性的地方债务就是促进地方经济社会发展的推助器，而不当的地方债务就会是阻碍社会经济发展的绊脚石，导致无法实现经济可持续发展［4］。在破解我国地方债务问题时应从宪法出发，在宪法中加强对地方债务的布控，并在此基础上建立完善的财政转移支付税权法律制度，强化对地方财政预算的监管，推出地方债务法，建立完善的政府财政责任机制，明确债务主体、责任。

［1］赵海蕾，黄秀女．地方政府债务难题破解与策略选择［J］．理论探讨，2015，01:95 －98．

［2］刘剑文．地方财源制度建设的财税法审思［J］．法学评论，2014，02:25－32．

［3］蒋媛．我国地方政府自主发债的法治化思考［J］．地方财政研究，2015，01:21 －26+31．

［4］孙克竞．地方公共财政改革与路径选择中的债务因素分析［J］．财经问题研究，2015，05:103 －109．