对新《立法法》中“赋予设区的市地方立法权”条款的几点思考

韩佳芮

北方民族大学，宁夏　银川　750021

*2015年北方民族大学研究生校级创新项目，项目题目：《立法法》的修改与实施条件(项目编号：YCX1514)。



对新《立法法》中“赋予设区的市地方立法权”条款的几点思考

韩佳芮

北方民族大学，宁夏银川750021

*2015年北方民族大学研究生校级创新项目，项目题目：《立法法》的修改与实施条件(项目编号：YCX1514)。

摘要：新《立法法》颁布以后，地方立法的积极性随着地方立法权的扩大有所提高，但是与此同时也产生一些新问题，给地方立法权在地方的实施带来了新的要求。本文通过分析新《立法法》中赋予设区的市地方立法权的相关条款，探究赋予其权利在现实实行中的问题，并就如何切实有效的行使地方立法权提出建议。

关键词：《立法法》；设区的市；地方立法权

一、新《立法法》中赋予设区的市地方立法权的意义

《立法法》已实行了十五年，它在完善我国法律体系建设中起到了极大的作用，但随着情况的变化，相应的法律法规也必然随之变化。为了使法律能够实际满足人民需求，《立法法》的修改就有了必然性。近几年，随着城市化进程的日益加快，我国各个城市之间发展不均衡现象愈发明显，对于城市发展所采取的措施亦都存在不同，因此也不能在指导层面上从一而论。而在严格限制立法权限的情况下，地方如若想获得更大的立法空间，就势必需要在一定层面上合法合理的突破创立；但是由于依据上位法制定的红头文件存在着诸如层级效力不高、质量难以保障、权威性和稳定性差等弊端①，使得地方在开展地方建设活动中还存在着许多问题。基于此，赋予地方更多的立法权就显得尤为必要和急迫。同时，由于我国之前《立法法》中并没有专门对设区的市的立法权的规定，那么随着经济的发展，要想切实实现地方立法权，设区的市必然需要制定本地区地方性法规。十八届四中全会提出要“依法赋予设区的市地方立法权”，由此草案在界定地方性法规的立法主体时，增加了旧法中没有的“其他设区的市”。这一规定，既有利于发挥地方立法积极性，方便其制定适合本地区发展的地方性法规，又有利于其充分适应各地法制发展不平衡的特点，符合现代法治的要求。在立法权限上，明确了设区的市行使地方立法权的法律依据。

二、赋予设区的市地方立法权的弊端

笔者认为赋予设区的市地方立法权，虽然有利于充分发挥地方主动性和积极性，但与此同时，也存在一定的弊端：

(一)地方法律法规过多过杂，这使得法律在适用过程中，法条紊乱。理论上，多元化的立法主体极易使规范冲突发生的概率提高。而我国目前实质意义上的违宪审查制度并没有办法在短期内建成，有学者甚至认为：“国家立法呈现逐渐细化的趋势，给地方留下的立法空间逐步缩小，这使得地方立法要么重复国家的法律，要么违背国家的法律，境地十分尴尬。”②

(二)易导致地区保护主义的故态复萌。这就使得在地方立法权的发展过程中，给地区保护主义提供不当了“法制化”基础。使其借此机会重新出场，“新瓶装旧酒”。

(三)地方立法质量品质不一，使得不同地域的人民所享有的实际法制保障亦不一致。虽然新《立法法》在扩大市级地方立法权的同时，在第2条附加了限制性规定：“其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。但逐步推进策略的强调并不能在实践中完全解决市际立法能力和水平的差异问题③，此举极易使得在我国不同地域的中国公民所享有的实际法制保障效用存在差异，衍伸出新的不平等。

(四)新《立法法》中就设区的市的地方立法权作出了限定，但也只是说其在“城市建设管理、环境保护、历史文化等方面”享有立法权利。事实上，此条款仍未给予地方立法一个明确的权限。这就极易使地方立法在现实操作中，出现一系列问题，如：越权立法、立法抵触问题。脱离了规定的地方立法不但不会有利于地方法制建设，更可能会对我国的法制统一产生不利影响。这就要求政府在一定程度上限定地方立法权，采取一些措施切实实现设区的市的地方立法权。

(五)在我国当前的法律框架下，人民法院判案时可以依据地方性法规，可如若全面放宽地方立法权，就极易使得地方人民法院在判案时被地方思维意志影响，从而达不到司法机关独立行使职能的目的。这与司法机制改革的目标是相背离的。

三、设区的市的地方立法权的实现路径

(一)保障公众参与立法过程

公众参与立法的程度与立法质量直接相关，我国公众参与立法是通过人民代表大会来行使人民权利的，人民群众参与立法虽不属于法定的立法程序范围，却是立法机关事实上遵守的习惯，是我国立法工作所遵循的一项重要原则。④因此，完善听证会及相关制度，不再让听证会只是流于

形式，提高群众热情是政府必须重视和解决的问题。同时，政府部门也应在法律规定的制定过程中，最大程度的吸纳人民群众的各项建议，使做出的决策符合科学性、民主性的立法要求，使人民群众的生产生活和城市建设发展能得到最大限度的满足。

(二)创新与立足现实相结合

在设区的市的地方立法过程中，应一方面有所创新，提高自身立法水平，总结历史经验。对于历史上的合理经验，我们应予继承。同时，还应体现地方的地方现实情况。如宁夏的防沙治沙条例。最后，要加强立法主体的法律素养。毕竟，地方法规质量高低的关键就在于立法工作者的法律素养。

(三)加强对第三方立法主体的监督管理

要加强对设区的市的第三方地方立法主体的监管，可采取以下几个方法：第一、积极行使地方人大及人大常委会的监督权利，健全监督机制，每一个监督行为都符合相关立法程序要求。第二、切实做到“无授权不立法”，确保每一次立法都是上位法明确授权的内容，如若不是，则不予立法。以免地方立法权被乱用。第三、使立法形成固定模式，每次立法都有模式可循。确保立法程序的公正合理，改变我国立法历史中广泛存在的“官位思想”，将立法环节的各个流程给予严格细化，并对其标准予以明确定义，尽快彻底克服急功近利的思维定势，避免法令朝令夕改，切实维护地方性法规的稳定性和一定时期的长效性⑤；最终实现科学民主立法。

在当前国家主张社会治理现代化的情况下，依法授予设区的市立法权对于实现区域内的权力均衡以及立法权的公平合理配置都有非常重要的意义。比如，在省和设区的市立法权出现重叠的情况下，应让设区的市优先行使立法权，如若设区的市无法自行解决或必须由省级立法主体行使立法权更有利于实现立法目的的情况下，再由省级立法机关行使相应权利。此举的实现，对提高设区的市立法积极性、节约省级立法主体立法成本，都是十分有利的，与此同时，省级立法主体也有时间将目光多投于下级立法机关立法法规的审查方面，无形中也有利于地方立法质量的提高。

目前《立法法》的修改的确让媒体大众看到了地方法制建设的希望，但问题亦不少。怎样成体系，有模式的发展地方立法建设是我们日后研究的重点。只有相关法律配备完善，地方立法权的真正实现才指日可待。而赋予设区的市地方立法权不仅是现阶段我国“依法治国”理念的现实实践，亦将是我国城市建设发展的有利路径。而如何切实在实践中实现地方立法权，笔者相信，随着不断地探索和实践，对其的研究也将日益全面。

[注释]

①唐明良，卢群星.论地方性法规的行政许可设定权——对<行政许可法>第十五条第一款的解读及其他[J].重庆大学学报(社会科学版)，2010(04).

②彭波，张潇月.地方立法，机遇还是挑战[N].人民日报，2014-10-22(17).

③武增2015年<立法法>修改背景和主要内容解读[J].中国法律评论，2015(1):210-216.

④李步云，汪永清主编.中国立法的基本理论和制度[M].北京:中国法制出版社，1998.5.

⑤曾祥华.行政立法的正当性研究[D].苏州大学，2012.

作者简介：韩佳芮(1991-)，女，吉林通化人，研究方向：民族法学。

中图分类号：D921

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)31-0042-02