探析城镇化过程中的土地集约利用问题——以重庆市万盛经开区为例

【摘 要】从理论上来说，城镇化与土地集约利用呈动态互促关系，但实际上在全国各地城镇化过程中都或多或少地出现了城市拥挤与土地闲置并存的现象，本文旨在通过对重庆市万盛经开区进行深入调研，在分析问题原因的基础上，从政府层面提出相关建议，以期对全国各地区县城镇化过程中的土地集约利用有一定的借鉴意义。

【文献标识码】A

【文章编号】1009—9352（2015）04—0058—03

【收稿日期】2015-05-05

【作者简介】田娇（1987—）， 女， 江苏南京人， 重庆市万盛经开区党校教师、 硕士； 李菀丽（1982—）， 女， 河南新乡人，重庆市万盛经开区党校教研室副科长、硕士；夏勇（1972—），男，重庆垫江人，重庆市万盛经开区党校常务副校长、硕士。

【基金项目】2014年重庆市委党校课题《城镇化过程中的土地集约利用问题研究》(CQDX2014B-098)。

土地区别于其他生产要素，其规模有限且受当地的气候、地质等条件的约束，必须对其进行合理的规划，避免闲置和滥用的出现。土地集约化是指集中投入较多的生产资料和劳动、使用先进的技术和管理方法，以求在较小面积土地上获取高额收入的一种经营方式，是土地规划过程中不可回避的话题。就城市来说，土地集约化要求在有限的土地面积内既要满足城区居民的居住需求也要满足与之配套的绿地、停车场等公共用地需求，实现资源的有效利用；就工业用地来说，应当在合理报批、满足工业用地单位产值标准的基础上提高其经济效益；就农村来说，土地集约化经营是农机化发展的前提，是科学技术普及应用的条件，是农田水利化建设的要求，土地集约化要求在实现土地高效流转的基础上，一方面推进新型农业产业园区的建设，另一方面实现传统分散经营农业的集约化发展。

城市相较于农村来说具有密集高效的特征，其对经济的显著贡献得到了学术界的普遍肯定，有学者指出，中国经济增长的动力已经由原先的工业化单引擎向工业化——城镇化的双引擎转变。城镇化的过程中涉及到大量土地的重新规划建设，这对于改变原有粗犷型的生产经营模式，改善城市及农村土地利用效率，实现土地集约利用来说是一个很好的契机；而土地集约化利用，在较少的土地上实现较高的产值、满足人民的生活所需，改善城乡居民的生活环境也正符合新型城镇化所提出的要求。

2014年6月初，国土资源部发布我国就土地节约集约利用进行规范和引导的首部部门规章——《节约集约利用土地规定》，并于同年9月1日起实施。2014年6月25日，国土资源部主持召开第16次部长办公会，审议《土地利用总体规划调整完善工作方案》。会议明确了以下工作重点：根据二调成果，科学论证耕地保有量；划定永久基本农田和生态保护红线，合理确定城市开发边界。可见，中央政府已明确认识到了土地保护及合理规划的重要性。

自五大功能区划分以来，重庆各区县(尤其是綦江、万盛等城市发展新区)都进行着快速的城镇化发展。本文试图通过对万盛区在城镇化过程中出现的土地利用问题进行深入介绍和分析，探讨其出现的原因，进而提出对区县城镇化发展的有益对策。

一、万盛城镇化过程中土地利用的现状

1．万盛城镇化发展现状

第一，城市规划出现新格局，根据万盛规划建设等相关部门的数据，2013年城市总体规划城镇用地面积比2008年的总规增加10平方公里，这标志着城镇化从量上已取得一定的成效。第二，和民生实事紧密结合，目前煤矿棚户区、煤炭项目即将完成，城市煤炭采空区、棚户区改造、廉租房建设有序推进，河道整治、污水处理站、游泳馆、规划展览馆等项目有序进行并取得了显著的成绩，城市道路建设全面铺开。第三，通过对农村危房的改造、将金桥镇星河村打造成为实际农民新村示范点，来推进农村环境改观。第四，虽因山体大量石块及地下溶洞等地质原因，平山工业园区工期缓慢，但已进入三期工程建设，园区内的盛镁镁业等企业已取得了规模发展。第五，万盛已全面开展全区创建国家级卫生区工作，整个城区无论在城市建设改造还是在环境治理方面都取得了明显成效。

2．万盛土地利用现状

根据《万盛区城市总体规划（2008-2020）》（以下简称《总规》），规划城镇用地25.2平方公里，规划城区面积约15.12平方公里，随着城镇化及房地产业的迅速发展，目前城区面积已经达到约12.3平方公里，按照城区居民刚性居住需求来计算，居住用地建设已经远远超出城区14万人口的居住需求；另外，煤电化园区面积约3.1平方公里，加上青年镇约2平方公里的工业用地，总体来说工业用地开发较为充足，各工业园区仍有大量土地待开发；全区耕地面积约146.5平方公里，随着城镇化的发展，2006-2014 年6月已征收大量土地用于58个国家级、市级、区级重点建设项目，累计征收农用地约8.3平方公里。调查发现，虽因自然及人为因素，万盛耕地面积非常有限，但仍存在着约0.5平方公里的撂荒地。

二、万盛城镇化过程中土地利用存在的问题

1．土地资源稀缺，地质条件较差

万盛土地面积566平方公里，由于七十多年以来一直大力发展煤矿开采业，全区有近150平方公里的采煤沉陷区，这部分土地既不利于农业生产，也很难并入全区城市统一规划建设，目前基本处于闲置的状态。另外，万盛经开区地形复杂，地势高低不一，造成地块零散，而“退耕还林”的推进又造成耕地面积的进一步减少，因此，总体来看，万盛在整个重庆地区来说都是土地资源相当稀缺的城市。

2．居住建设过度，住房供给过剩

近年来，万盛城区房地产业发展迅速，截止2014年7月30日，全区房屋建筑及市政基础设施工程83个（其中房屋建筑工程78个，市政基础设施工程5个），建筑面积363.29万平方米。房地产开发建设已经在很大程度上满足了城市居民的居住需要，高速发展的房地产开发使得城区商品房销售出现下滑，2014年上半年商品房销售面积仅为3.57万平方米，远达不到全年销售目标（70万平方米）。尽管如此，房地产经济尚未出现减速趋势，仅2014年上半年新建工程15个。除了商品房过度开发以外，调研发现，由政府部门牵头规划的万盛安置房也空置过多。这是由于征地拆迁人口中有很大一部分有一定经济能力的中青年人大多会选择购买商品房，原因在于：一是安置房建设交房周期过长，购买商品房可节省1-3年的过渡期房租；二是这部分人很多在城区工作，不愿意再住在离城区较远的安置房内；三是安置房的房屋质量、配套设施、物业管理条件不理想。这样一来，建好后的安置房通常只能租给外来人口，而更多的安置房则出现空置的现象，安置房的实际需要量超出政府规划。总的来说，万盛居住建设总体出现建设过度的趋势。

3．公用配套缺乏，居住环境不佳

不仅城市居住房建设过度，许多新建社区（不仅包括新房社区、塔山社区等安置社区，还包括海棠社区等商业社区）都建成密集的高层建筑，小区的容积率普遍在4.8以上，非常接近于5.0的行业上限，居民的居住舒适度较低。另外，小区的公共用地规划建设较少，比如由于规划缺乏前瞻性，在万盛很多小区都建成地上的停车场，既浪费大量土地资源又不能充分地满足小区业主及周边商圈的停车需求，从经济和社会效益两方面来说都是不科学的。正是由于小区的停车场、停车位不足，导致大部分小区都出现了小区出口外的街道两侧停放了大量的私家车，既影响城市形象，也可能会造成车主财产损失，同时占用消防通道会导致危机发生时，大型消防设备无法进入而更加严重人员伤亡。随着人民生活水平的提高、业主车辆的增多，矛盾纠纷不断升级，很多小区为了便于业主停车，以及出于经济上的考虑，开始把小区内的乒乓球场、羽毛球场、市民活动广场、绿化带等公用区域改建成室外的停车场。虽然在一定程度上缓解了市民停车难的困境，但这一改建过程也减少了小区业主们的休息娱乐场所，拆东墙补西墙的做法只会使得矛盾不断转移、叠加，根本不能从根本上改善居民生活质量，是居民的生活安心、舒心。

4．地质条件欠佳，园区土地闲置

万盛“315”发展战略中强调“振兴工业”，尤其强调发展新型工业以代替原来传统的煤矿开采加工业。因此，万盛工业园区为生产制造企业提供了很多优惠政策，就拿工业用地来说，园区企业要地不仅价格便宜而且手续较为简便，导致常出现工业园区企业向政府超需要地，厂区建设完工后常出现大量土地闲置的现象，造成很大的资源浪费，厂区规划建设中过于强调厂房和办公场所，并没有做好园区绿化配套建设，园区成土飞扬、噪音很大，环境较差。另外，由于工业园区多为生产、加工型企业（如玻璃生产、机械制造企业），其生产经营模式较为粗犷，不像高新技术产业园区那样建立高层办公用房，厂区大多只建有单层建筑，这使得园区内生产性企业的产值远达不到每平方公里100-130亿元的工业用地产值行业标准。

5．农业规划不足，农业发展滞后

作为城市发展新区的万盛，在城市定位上多强调“振兴工业、做强旅游”，对农业发展的重视不足。目前，万盛对于全区整体性的农业用地规划还未提上日程，2013年，虽编制了《万盛现代农业园区总体规划》，但也仅对现代农业园区进行了初步规划，而传统分散经营的农业用地整体性规划仍有缺失。就茶叶而言，除了与“滴翠剑名”等企业合作的少部分茶园实行规模化耕种外，其他茶园多为分散经营，没有得到充分规划。另外，由于地方土地流转制度和服务机构缺失，农村土地流转纠纷不断，规模化农业生产用地稀缺与分散经营农业生产土地大量闲置并存的现象广泛出现。总之，万盛传统农业用地的集约化经营还远未实现。

三、城镇化过程中土地集约利用的建议

1．合理统筹城乡用地规划

从发达国家及地区的经验来看，在长期城镇化，一方面便于工业、农业园区的建立，实现规模经济，另一方面有利于节约公共资源（如水管、电线、公路等的铺设），对于土地的集约利用有很大的促进作用。因此，有必要借助城镇化发展契机来推动城乡用地规划，第一，地方政府部门应当加强对各类型土地较为精准的测量和测绘各种地图,供规划和管理使用，梳理城乡土地开发利用情况；第二，突破二元经济障碍，科学统筹城乡经济，将城市和乡村、工业和农业纳入一盘棋考虑，合理规划城乡用地，为实现土地集约化利用打好基础。

2．提高园区用地效益

目前，较多地区工业园区土地使用较为粗犷，很多企业借助政策优惠而超需要地，导致企业的投入产出效率较低，既有悖于土地集约利用，更有悖于产业园区集群式发展所要求的经济高效。因此，有必要以投入产出效率为企业进出的门槛，第一，从政府层面，通过向上级申请一些具有行业领头作用，已经形成一定规模的企业在本区建立分公司，进而引进先进的技术及管理方式，以龙头企业的先进技术和管理方式带动园区内其他企业发展方向；第二，逐渐引进高新技术产业以代替传统制造业，建立高层办公楼，逐渐提高土地利用效率；第三，通过市场机制逐渐将园区内企业脱离政府保护，并加强园区企业制度规范，如企业连续三年达不到工业用地产值标准，将不再享受相关优惠政策，五年达不到相关标准将退出园区等。

3．加强用地情况监管

第一，对于城镇建设用地，考虑到城市居住建设日趋饱和，应当放缓居住用地开发建设。另外，应当借鉴发达国家及地区的经验，在已建成的密集型高层小区周边规划大面积的公用地建设，以盈利性公用建设（如商场、写字楼等）来支撑非盈利性公用建设（如大型市民活动广场、公园等）。就停车问题而言，在小区规划时就应根据其具体情况，集中建立2层以上的地下停车库，即便小区居民不能完全吸收也可以租给周边的小区业主或商家。

第二，对于农村撂荒地，应当加强农村土地的高效流转。通过建立合理的流转制度、设计多样的流转方式，提高农民参与土地流转的积极性，以加速土地流转。另外，根据当地生产特点，逐渐建立茶叶、猕猴桃、方竹笋等生态产业园区，规模化地生产经营农产品，提高农业发展实力，以促进农业用地土地集约利用。通过“农旅结合”，在规模建设生态产业园区时考虑到园区的旅游业及配套服务业的发展，实现农业多维度发展，提高农村人口的就业、收入水平。

第三，对于园区建设项目用地，一是提高企业进入园区门槛，经营模式过于粗放的企业不应允许进入，二是在企业建设过程中监督其用地情况，对超需要地的企业进行处罚，三是加强对企业单位用地产值的监督，促使企业改变生产经营方式以提高单位产值。

4．加大土地集约利用考核

第一，出台土地集约利用政策。中央虽提高了对土地集约化利用的重视，但是目前地方上针对各类土地的集约利用政策要么没有要么不够细致，因此，各级政府应当根据当地实际，细化相关部门权责，出台相应的政策法规，在推进城镇化的过程中，约束各相关部门的行为。

第二，构建科学细化的考核指标。目前，常出现国土部门只管批地而规建部门只管规划建设的现象，部门之间缺乏沟通，权责关系不明确，所以应按照土地集约利用要求对各部门制定更加细致的考核指标，并将此纳入部门工作的考核评比中。