公民警校在构建公安社会资本中的作用分析

韩经纬

(中国刑事警察学院，辽宁·沈阳　110035)



公民警校在构建公安社会资本中的作用分析

韩经纬

(中国刑事警察学院，辽宁·沈阳110035)

摘要：内容社会资本理论对于社会网络及社会信任的研究有着独特的视角。在当今公安机关大力构建和谐警民关系的大背景下，和谐警民关系的实质就是公安机关与社会公众之间的信赖关系，即公安社会资本。近年来，上海和北京两地公民警校的成功建设为构建公安社会资本提供了一种新的范式，但是学界对于公民警校的研究大多集中于国外启示与警校建设方面，对于其作用意义的理据分析则较少。本文从社会资本理论的视角出发，着力对公民警校在构建公安社会资本中所起到的作用进行理据分析，力图证明公民警校在我国全面推广的可行性。

关键词：公安社会资本；社会网络；信任；和谐警民关系

社会资本理论是20世纪80年代在社会学、经济学、政治学和管理学等学科领域中被广泛应用的一套理论体系。社会资本作为一种无形资本，能够建立和加强社会中的信赖关系，从而克服人们在面临集体行动时所处的困境，进而提高整个社会的效率。因此，社会资本的积累常被用来作为增强社会凝聚力的一种手段，该理论也为我们提供了一个分析社会问题的全新视角。目前我国正处于社会转型时期，经济建设与政治、民主、法治建设等在发展程度与速度上的脱节导致了社会各阶层之间矛盾冲突尖锐且剧烈，整个社会陷入了信任危机的泥沼。这其中，政府信用成为了人们在信用问题中最为担心的一项。据《小康》杂志调查显示，63.6%的受访者表示了对政府信用的担心，排在“公众最担忧的信用问题”之首。①鄂璠.“两员大将”助政府打造诚信通道[J].小康，2013，(8)：50.政府公信力的下滑直接影响了公安业务工作的开展，群众基础曾经作为公安机关最大的政治优势，如今反而成为了公安业务工作中的掣肘因素。因此，作为公安工作发展的突破口，构建和谐的警民关系显得尤为重要。而构建和谐警民关系就是要建立和加强公安机关与人民群众之间的信赖关系，即构建公安社会资本。在这个大背景下，公民警校建设作为近年来公安机关推出的一项新的举措，其在构建社会资本、增强社会信赖关系方面有着得天独厚的优势。本文就是要对公民警校在构建公安社会资本的过程中所起的作用进行理论分析。

一、公民警校制度述评

公民警校(CPA-Citizen Police Academy)起源于英国，最早于1977年在埃克塞特市以“警察夜校”(Police Night School)的形式出现，其建立初衷是为了让英国公民了解警察体系及警务工作，进而争取民众的支持。后来，该项经验被美国所发展，结合国内第四次警务革命的潮流，成为了美国警方实施社区警务战略的重要手段。据2003年美国司法统计局公布的执法管理与行政统计数据显示，在管辖人口数量为25000—99000人的地方警察机构中已有 60% 将公民警校纳入社区警务战略，在人口数量超过100000人的地方比例近80%。截至2005年，美国国内设有公民警校的警察机构已超过了45%。*谭羚雁.美国公民警校的历史起源 发展成效与经验[J].云南警官学院学报,2014,02:115.由此可见，公民警校无论在英国还是在美国都取得了良好的社会效应，它在打破警察神秘主义、加强警民联系和争取民众支持等多方面起到了积极的作用，成为了紧密联系警察与公众的纽带。

在我国，公民警校则出现得较晚。随着我国社区警务战略的不断深入实施，公民警校作为构建和谐警民关系的一项重要举措逐渐被各级公安机关所重视。2010年，上海公安高等专科学校以世博会的召开为契机，在全国范围内率先创建了国内第一所公民警校。该校整合了上海公安高等专科学校的教学资源与上海市公安局教育培训力量，建立起了“市—区—派出所”的三级公民警校办学体系。据统计，自上海公民警校开办以来，全市各级公民警校先后办班620余期，培训学员23160人，在社会上取得了良好的群众反响。*上海公民警校[J]. 教育发展研究,2013,21:86.2011年11月26日，北京公民警校正式成立，首批600名来自社会不同领域的学员将在学校内学习治安灾害防治、社会群防群治以及相关警务工作等多方面知识，取得结业证书的学员还可在北京市公安局文职辅警招录及保安员招募中优先录用。北京、上海的办学经验表明，公民警校的开办在我国可以取得良好的社会效果，它在公安机关争取民众支持方面有着十分积极的作用。那么为什么公民警校的建设在众多构建和谐警民关系的措施中独占鳌头？这与其在构建公安社会资本中所起到的作用密不可分。

二、社会资本理论概述

最早对社会资本这个概念进行界定的是法国社会学家布迪厄(Bourdieu)，他把社会资本定义为“实际的或潜在的资源的集合体，这些资源同大家共同熟悉或认可的制度化关系的持久网络的占有联系在一起。这一网络是大家共同熟悉和认可的，并且是一种体制化的关系网络。”*Bourdieu, P. (1986) The forms of capital. In J. Richardson (Ed.) Handbook of Theory and Research for the Sociology of Education (New York, Greenwood), 254.布迪厄最早把社会资本定义为关系网络中的资源集合。随后科尔曼(Coleman)、普特南(Putnam)、福山(Fukuyama)、奈克(Knack)、伯特(Burt)、武考克(Woolcock)、林南(Lin nan)、波茨(Portes)等人均对社会资本下了定义，如科尔曼(Coleman)认为，“社会资本是根据它们的功能来定义的。它不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体。其共同特征有两个：一是它们由构成社会结构的各个要素所组成；二是它们为结构内部的个人行动提供便利。和其他形式的资本一样，社会资本是生产性的，是否拥有社会资本，决定了人们是否能够实现某些既定目标。”*詹姆斯·S.科尔曼，邓方译.《社会理论的基础》[M]，北京：社会科学文献出版社，2008:317.普特南(Putnam)认为，“社会资本是指社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络。它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”*普特南.《使民主运转起来》[M]，江西：江西人民出版社，2001：195.波茨(Portes)则认为，“社会资本指的是处于网络或更广泛的社会结构中的个人动员稀有资源的能力。”*Alejandro Portes,1995.The Economic Sociology for Immigration: Essays on Networks. New York, Russell Sage Foundation.在国内学界，杨光斌认为：“社会资本是社会群体内部成员在相互联系的过程中所产生的信任和规范。”*杨光斌.《政治学导论》[M]，北京：中国人民大学出版社，2007：68.黄锐认为，“社会资本是社会网络中的实际或潜在资源的集合体。”*黄锐.社会资本理论综述[J].首都经济贸易大学学报，2007,06:87.

国内外各位学者从不同的角度对社会资本做了定义，尽管侧重点与内容各不相同。但这些定义无一例外地强调了有关社会资本的一项共通要素——社会网络，绝大多数研究者都认为社会资本是与特定的社会关系网络联系在一起的，其对于社会资本构成要素的意见也基本一致，即信任、规范和基于社会联系而形成的社会网络。在这三者之中，最为重要的是信任。普特南(Putnam)认为，互惠规范和公民参与而形成的社会网络共同产生了社会信任。这其中，社会网络是载体，社会规范是手段，社会信任是结果。三者共同作用于社会，就可以降低社会成本，促进社会合作。公安机关作为社会管理和服务部门，处于纷繁复杂的社会网络之中，若要做好公安工作，就必须建设良好的外部网络关系，增加整个社会的社会资本存量，这就要积极努力地构建并合理有效地运用公安社会资本，这对于构建和谐警民关系，构建和谐的社会体系，有着重大的理论意义和现实意义。而公民警校的建设正是公安机关通过构建公安社会资本来增加整个社会资本总量的有效举措。

三、公民警校在构建公安社会资本中的作用分析

事实上，社会资本并非是天生存在的，需要社会管理者和公众共同来创造和构建。良好的公安社会资本，可以建立人民警察与群众之间的信赖关系，进而可以引出警民合作。在缺乏相互信任与合作的社会里，人们的交往会产生集体行动的困境，从而提高社会交易的成本，降低社会效率。休谟针对此种现象提出的“农夫困境”*休谟提出：在收割庄稼时，由于农夫之间互不信任，你不帮我收割庄稼，我也不帮你收割庄稼，结果两家的庄稼都烂在地里，这就是农夫困境。形象地说明了这个道理。农夫们并不是无知或缺乏理性，而正是缺乏相互之间的信赖关系，才导致了每个人都会为了自己的利益而采取“搭便车”的理性策略，最终导致双损结局。与此相对应，警民之间若缺乏信任，则公安工作所要付出的成本将要大大提升，且难以达到预期目标。公民警校的开办在构建开放的社会网络、增加公安社会资本、为社会带来外部经济*本文中的外部经济即指公安社会资本作为公安机关所提供的社会公共物品而为社会带来的正外部性效益。等方面有着不可替代的作用。

(一)公民警校有助于构建和谐的公安机关外部网络

社会资本的构建可以加强社会网络各主体之间的紧密联系，有助于公安机关社会管理目标的实现。公安机关处于整个社会庞大的社会网络之中，其所处的社会网络分为公安内部网络和公安外部网络。公安内部网络包括公安机关上下级之间的纵向关系与同级公安机关的横向联系。公安外部网络包括公安机关与社会上其他机关、企事业单位和社会团体以及社会公众之间的联系。根据社会资本理论，社会网络是社会信任的载体，是产生信赖关系的首要因素。林尚立认为，社会资本最主要的特征是能够把公民联系和结合起来，共同协商解决公共事务。公民警校通过开放办学，搭建起了公安机关与社会公众之间、社会公众各主体之间的网络体系，通过向社会公众教授相关公安知识、展示公安工作实际，增进了公众对公安机关和公安工作的了解，加强了社会公众之间的联系，培育出了客观的社会资本，为构建和谐的警民关系奠定了基础，从而使构建社会主义和谐社会成为了可能。

(二)公民警校构建的公安社会资本具有自我积累的倾向

社会资本作为一种资本，它也存在着升值和贬值的倾向。若公安机关只满足于现有的公安社会资本存量而不持续进行投资，那么具有资本属性的公安社会资本便会随着时间的推移而持续贬值。近些年来警民冲突事件频发，如2012年9月辽宁盘锦因征地引发的警民冲突、2012年11月福建福安警车被翻的群体性事件都表明了公安机关若疏于对公安社会资本进行培育，就会导致其资本存量的降低，从而导致社会公众对公安机关的信任度也持续走低。

在众多构建公安社会资本的举措当中，通过公民警校构建的公安社会资本具有独特的优势。公民警校可以在警察与公众之间建立起一种信任与和谐的关系，由这种关系所构建的社会资本通常具有自我积累的倾向，会产生出更多的社会资本，从而形成“滚雪球”效应，进而大大降低社会交易成本，进一步拉开与没有公安社会资本的公安机关的差距。这种公安社会资本往往会随着公安机关与社会公众之间、社会公众各主体之间的正交往而深入人心，在公众之间逐步形成社会信任，建立良好的人际关系网络，从而扭转由社会信任危机所带来的社会负效应，使得公安工作更易得到社会公众的理解与支持，减少警民冲突。

(三)公民警校所构建的公安社会资本是一种纯公共物品

科尔曼(Coleman)认为，社会资本具有不可转让性的特征，属于公共物品范畴。理由在于，投资者创立社会资本的行为并不能为其带来完全的利益预期，这种行为往往还会为行动之外的个人带来利益，并且其创造的利益也难以为投资者全部掌握。这些利益不是从中获益的那些人的私有财产，而是个人寄身于社会网络的共享品，不能依照拥有者本身的意愿转让给其他人来使其受益。这种社会资本具有准公共物品的属性。而由公安机关以社会信赖关系为初衷构建的公安社会资本是这样一种公共物品，它通过建立和加强公安机关与社会公众、社会公众各主体之间的网络关系来为社会带来正外部性效益，这种效益为全社会所共同享有，具有非排他性和非竞争性的特征。这样的公安社会资本则是一种纯公共物品，它排除了私人提供公安社会资本的途径和渠道，能且只能由公安机关来提供。公民警校的建立正迎合了公安机关作为特殊的公共物品提供者的角色定位，公安机关不仅提供公共安全服务，还提供和谐有序、理解信任的公共秩序，而后者的建立正是在深厚的社会资本基础上的。

结语

在我国目前构建和谐警民关系的大背景下，强调公安社会资本的构建无疑有着十分重要的理论意义和现实意义。公民警校的建立是公安机关创新警务工作模式的一项新举措。北京、上海两地公民警校建设所取得的成效也是有目共睹，但两个城市的成功试点并不能代表公民警校已完全适应了我国的土壤，其所取得成绩是不是一种现象级的成果，两地的成功经验如果推广到全国还会不会复制这种成功，这些均是需要继续深入研究的问题。然而毋庸置疑的是，公民警校在世界范围内的风靡证明了其在公安社会资本构建过程中的有效作用。这为我国社会资本的总体构建和培育及社会主义和谐社会的建设开辟了新的途径。

(编辑徐南)

作者简介：韩经纬，男，中国刑事警察学院公安基础教研部助教，研究方向为公安管理。

基金项目：本文系2013年度公安理论及软科学研究计划项目《“公民警校”创新模式在我国应用的难点问题研究》(项目编号：2013LLYJXJXY051)的阶段性研究成果之一。

收稿日期：2014-11-18

中图分类号：D631.15

文献标识码：A

文章编号：1672—6057(2015)02-53-04