公共图书馆市场化运作的逆向选择风险分析

戴 蕾（武汉大学图书馆 湖北 武汉 430072）

田 进（中南财经政法大学公共管理学院 湖北 武汉 430073）

公共图书馆市场化运作的逆向选择风险分析

戴 蕾（武汉大学图书馆 湖北 武汉 430072）

田 进（中南财经政法大学公共管理学院 湖北 武汉 430073）

市场化运作方式给公共图书馆带来了崭新的发展契机，同时也带来了各种潜在的风险。其中，由于市场运作契约的脆弱和运作目标的差异而导致的逆向选择风险最为突出，这将导致已有成果的作废和回归旧制。因此，我国应稳定各级政府在公共图书馆建设中的财政预算比例；厘清公共图书馆的公共服务属性，明确公共图书馆市场化运作的范围；充分考虑合同的不确定性，适时推动公共图书馆市场化运作，以减少逆向选择的风险。

科层制 市场 合作 逆向选择 风险

公共图书馆的市场化运作是政府面对日益复杂和多元化的社会需要而做出的适应性调整，旨在丰富公共图书馆的资源，扩大公共图书馆的受益范围，确保公共图书馆的高效运转。究其实质，公共图书馆的市场化运作是政府在公共服务供给方式的选择上由传统的科层制转向当前的市场机制。虽然公共服务市场化已在许多国家推广并取得了成功，但是也存在着相应的问题。本文基于我国国情，通过风险分析的视角，对当前我国公共图书馆市场化运作中可能存在的问题加以分析，并提出相应的对策。

1 公共图书馆市场化运作的可行性

一般意义上讲，公共图书馆属于文化公共服务机构，其公共性突出体现在三个方面：向所有居民开放；资金来源于政府财政；运作依托于政策法规。显然，公共图书馆的公共性决定了其主体只能是各级政府，所提供的服务具备公共服务的基础特性——非竞争性与非排他性。然而，随着社会的发展，上述单一的公共图书馆供给机制已经面临着诸多的挑战。首先，在现代社会，任何一个行动者，不论是公共还是私人，都无力独自承担公共服务。传统意义上的唯一供给者——政府，在当前社会高速发展的状态下，将面临资源的匮乏。尤其对于那些财政吃紧的地方政府而言，发展公共图书馆最紧迫的问题就是资金困境，其导致了图书馆发展滞后于时代的发展，因而公共图书馆寻求多方面的合作是必然的选择[1]。其次，现代社会中信息技术的快速发展使普通居民获取信息的能力逐渐增强，对信息和知识的需求出现了异质化的倾向。具体而言，任何一级政府所面对的不再是同质化的居民，而有可能是职业、社会地位、教育背景等各不相同的异质化居民，这些不同身份的居民对公共服务也会提出多样化的需求。传统政府通过科层制所提供的单一化公共服务显然与上述多元化利益诉求难以匹配。再次，公共图书馆的发展显示，其所提供的服务已不再是严格意义上的纯公共服务，而是一种准公共服务，具备混合性特征：一方面，公共图书馆的基础服务仍然是纯公共服务，旨在无差别地向全体居民提供服务，普及和推广文化知识，提高社会的整体文化水平；另一方面，公共图书馆中那些信息再加工服务则具有劳动附加值，如文献检索、学科分析报告、科技查新等，这些服务不是所有居民都需要的，具备一定的竞争性和排他性，边际成本明显，属于准公共服务，是可以通过市场机制来运作的。

上述挑战表明，当前公共图书馆已经不能再一成不变地推行科层制的运作方式，而应该顺应社会和时代的发展做出相应的调整。将市场化的运作机制引入公共图书馆是可行的，也是必要的。值得注意的是，公共图书馆市场化运作不是简单的企业化或者民营化，因为公共图书馆所提供的服务同时包含纯公共服务和准公共服务两种类型，简单地在科层制和市场化中做出选择，不但不能对服务进行优化，还有可能使公共服务偏离混合公共服务的中心，出现各种不合时宜的偏差。公共图书馆市场化运作应当是公共图书馆在特定的领域推行市场运作机制的同时，保证纯公共服务的供给，寻求能够达到纯公共服务和准公共服务平衡点的运作机制。

2 公共图书馆市场化运作的效用预期

在西方国家通行的公共服务市场化运作中，政府由原来单一的服务供给者变为了当前积极的寻求合作者，公共服务市场化事实上也就演变成了一个多方协商、合作的过程[2]。按照合作主体的不同，公共服务市场化运作可形成多种合作形式，常见的有以下三种。

（1）合作办馆。政府和企业或者非营利机构共同出资建设公共图书馆，形成一个类似股份制的管理机制，共同运作公共图书馆。很明显，合作办馆减轻了地方政府建设公共图书馆的资金负担，有效地解决了公共图书馆的资金困境。

（2）特定项目合作。公共图书馆在发展建设过程中，将部分馆内建设项目分离出来，与营利机构合作建设，如大型数字化建设项目、馆藏资源数字化项目、有偿服务项目等。这种项目合作方式的好处在于灵活、多变，政府可以自主选择合作的项目，对公共图书馆的控制力度较强，营利机构无法参与公共图书馆的整体运作。

（3）服务外包。这是指公共图书馆在提供服务的过程中，将传统的内部业务活动或者服务通过合同形式外包给企业来完成，使其专注于核心服务的提供。常见的外包服务包括图书馆编目业务、采购业务、设备更新与管理、保卫保洁工作等。服务外包模式可以有效去除公共图书馆建设中不必要的成本支出，并且能够按照市场中最有效的合同手段，确定合作者的权、责、利。

上述各种公共图书馆市场化运作的合作形式已在我国多个地方试行，并取得了一定的成绩。从理论上讲，现有试行的公共图书馆市场化运作可以有以下正面的效用预期：①不同主体不同程度地参与公共图书馆的建设，这可以帮助政府筹集更多的社会资金，减轻政府的财政压力，有效推动我国公共图书馆的建设与发展；②由于公共图书馆资金渠道的扩充，公共图书馆在服务的深度与广度上会有长足进步，居民将能享受到多样化和高质量的服务，满足其不同需求，一方面可以促进政府形象的树立，另一方面也能减少居民因馆藏资源更新缓慢而引起的不满情绪；③由于参与公共图书馆建设，企业的资本不再闲置，企业不仅可以增加其品牌效应，更可以在市场之外寻求多样化的增值领域。上述效用预期在西方国家已经得到了印证，也是我国自新千年以来推行公共服务市场化的出发点之一，对于处在转型时期的我国公共服务体系有着重要的理论和实践指导意义。

3 影响公共图书馆市场化运作的主要因素

如果说契约与效率是市场机制正面效用的体现，那么不确定性和风险则是市场机制负面效用的代名词[3]，即当我们关注公共图书馆市场化运作优点的同时，也应当注意到公共图书馆市场化运作可能存在的问题。笔者认为，在当前我国体制改革走入“深水区”的时候，如果对公共图书馆市场化运作考虑不全，则可能在实践中出现逆向选择的风险，即由于公共图书馆市场化运作的不稳定等因素，出现公共图书馆放弃市场化运作，回归科层运作方式的反向选择风险。究其原因，主要包含以下几个方面。

3.1 资产专用性约束了公共图书馆市场化运作的程度

资产专用性是指资产在没有价值损失的前提下能够被不同的使用者用于不同投资场合的能力[4]。这就意味着，资产一旦被投入到某个生产或服务领域，会逐渐沉淀下来，难以轻易转移。拥有资产专用性的主体往往会通过增加附加条件，使合作难以形成。简言之，如果资产专用性越低，合作就越容易；反之则越困难。在公共图书馆市场化运作中，寻求合作是必然的，但是合作的难易程度往往受制于公共图书馆本身资源的资产专用性。例如，在合作办馆的形式中，政府在公共图书馆建设中处于明显的强势地位，公共图书馆的资产专用性较强，那么政府在合作中增加的附加条件就会使潜在的合作对象望而却步，合作难以形成。又如，在项目合作中，由于企业在数字化技术方面占据优势，其技术的资产专用性较强，那么在与政府合作中增加的附加条件就有可能使整个合作项目变成一个营利项目，偏离公共图书馆的基本价值取向，进而导致公共图书馆市场化运作也不可能持久。

3.2 合同不确定性导致了公共图书馆市场化运作目标的模糊性

由于我国市场机制的不完善，合同在公共图书馆市场化运作中的约束作用有限，因此产生了诸多的潜在风险。具体而言，市场化是变革公共图书馆的基本取向，但是变革到什么程度却是不明确的。公共图书馆依据一个基本取向选择合作对象，合作双方在合同拟定时会就合作方式、合作内容、合作结果的评价等产生分歧，使合作陷入一种反复协商的死循环中。即使达成一致，合作执行过程中还会产生另外一种不确定性，即合同执行后，如合作一方没有达到合同要求，当合作关系解除后，如何实施有效的惩罚措施？在当前我国公共图书馆市场化运作中，地方政府和营利机构或非营利机构形成合同时，在惩罚措施方面，只拥有没有达到合同要求时可以随时解除合作关系的权利。需要注意的是，公共服务领域不同于简单的市场活动，简单地终止合同对于市场交易的双方是一个利益博弈过程，而公共服务由于承载了公共利益这一复杂的利益聚合体，简单终止合同则意味着失败的合作成为既定事实，公共利益将受损，政府形象也会因此而受损，而这些是市场手段在短期内无法弥补的。

3.3 交易频率决定了公共图书馆市场化运作的基本范围

正如前文所述，公共图书馆市场化寻求的是纯公共服务和准公共服务的平衡点，而非单纯地强调市场化手段，因此，在市场化运作过程中必须有所为、有所不为。交易频率是指一定时期内的交易次数，可以简单分为偶然交易和经常交易两种。一般而言，经常发生的交易倾向于组织内部生产，偶然发生的交易则倾向于合同解决。在公共图书馆市场化运作中，由于公共图书馆属于公共服务范畴，基础性服务内容往往具有持续性，因而在供给方面倾向于科层制提供，而某些增值服务则具有偶然交易的性质，倾向于合作供给。如果将经常交易性质的公共图书馆服务采用市场化运作，随时有可能由于合作价格、合作环境的变化而中止，导致前期的合作变成了一种事实的资源浪费和无效率的现象出现。当然，偶然交易性质的市场化运作也并不是简单、易行的，会同时受到资产专用性和合同不确定性的双重影响，任何一种因素都有可能导致市场化运作的不成功，最终出现逆向选择的风险。

3.4 我国行政体制和官员偏好决定了公共图书馆市场化运作中的逆向选择风险长期存在

从体制上看，公共图书馆建设与发展从属于地方文化事业，由地方政府主管。任何一级地方政府的行为实际受到上级政府的约束，换言之，上级政府的政策偏好占有支配性地位，一旦政策出台，地方政府只有执行权而没有决定权，地方政府只能去完成上级下达的各项具体指标任务[5]。例如，一旦地方政府受到地方经济增长指标的约束，那么文化建设及公共图书馆建设就会搁置一边，公共图书馆市场化运作必然无法成为工作重点而得到应有的重视。假如公共图书馆市场化运作成为了工作重点，下级地方政府可能针对上级下达的指标去推动市场化运作，但其实质并未脱离传统的科层制供给方式。

官员偏好是除了体制问题之外又一影响公共图书馆市场化运作的因素。严格意义上说，官员偏好实际是体制问题的延伸，官员偏好和官员的激励制度紧密相关，决定了官员的升迁路径，即当上级政府下达的任务具体到某个官员时，官员偏好直接决定了该项任务的发展走向。例如，当公共图书馆市场化运作由政策推行时，官员偏好会导致其执行那些有利于自身发展的任务，也就是说，地方官员在执行政策时很容易形成一种选择性政策执行的状况，即选择那些优先满足上级偏好且能够被测量的硬性指标，至于这些指标是否关乎政策的实质，则是另外一方面的问题。官员偏好造成的选择性政策执行并不利于公共图书馆市场化运作的推动，相反，由于官员并没有意识到市场化运作所带来的观念转变和机制转变，仍然倾向于科层制的供给方式，一旦政策终止，那么公共图书馆建设就会回归传统供给方式。

4 化解公共图书馆市场化运作逆向选择风险的对策

如前所述，公共图书馆作为一个公共服务机构，有市场化运作的可行性，但如果考虑不周全，会出现逆向选择的风险，造成大量人、财、物的浪费。在当前我国推行公共服务市场化运作的大环境中，如何保证公共图书馆市场化运作顺利推行，可以从以下几个方面考虑。

4.1 稳定各级政府在公共图书馆建设中的财政预算比例

公共图书馆作为公共文化服务机构，从其发挥的效用上来看，不是即时的，而是延时的。由于公共图书馆承担的是基础文化公共服务的任务，那么属于纯公共服务且资产专用性较强的这部分服务内容，就必须由政府承担，其他社会组织都无法替代政府来完成该项服务。笔者认为，公共图书馆的财政投入应当与本地经济发展水平相适应，既不能超前，也不能滞后，因此，稳定地方政府在公共图书馆建设中的财政预算比例是符合我国国情的，也是可行的。如果抛弃地方经济不利的大环境，盲目增加公共图书馆的财政投入，只会导致财政资源的进一步萎缩及公共图书馆效用的无法显现；即使地方经济较为发达，用于公共图书馆建设的预算比例也不宜过度超前，必须考虑到居民的实际文化需求，以免造成财政资源不必要的浪费。

4.2 厘清公共图书馆的公共服务属性，明确公共图书馆市场化运作的范围。

传统观念认为，公共图书馆是不以营利为目的的公益性单位，因此过于强调公共图书馆的社会效益，造成了公共图书馆在市场经济环境下发展的滞后。我国市场经济的发展不仅要求政府职能的转变，也带来了公共图书馆性质的变化。在当前市场经济环境下，政府既不能因公共图书馆发展滞后而随意增加投入，也不能因公共图书馆无法产生经济效益而减少投入。政府的投入和市场化运作的范围都应该以公共图书馆提供服务的性质来确定。除去前面所提到的明确由政府投入建设的内容，只有在那些具有准公共服务性质、偶然交易、资产专用性不强且目标明确的服务里，才能推行市场化运作方式。

4.3 充分考虑合同的不确定性，适时推动公共图书馆市场化运作。

公共服务市场化是一种全球趋势，得到了各国的认同，具有不可逆转性。由于国情不同，西方国家推行公共服务市场化运作的成功经验在我国并不一定可行，但是在此过程中存在的问题则很可能是相通的。由于公共服务不能像市场交易行为那样做出精确预判，公共服务背后所代表的公共利益也无法像私人利益那样能准确衡量，因而推行公共图书馆市场化运作时必须充分考虑合作合同的可行性和可能发生的情况，只有在信息充分且拥有约束合作双方手段的情况下，在那些具有增值服务的准公共服务领域才适宜推行市场化运作。在推行过程中，地方政府及其官员除了应转变观念、不以政府或者官员偏好影响市场化运作的进程外，还应当对实施市场化运作的领域进行有效的监督和指导，通过制度确保准公共服务的价格和价值取向，使市场化运作成为政府实施管理的手段而不是最终变革的取向。

总之，公共图书馆市场化运作是公共服务市场化的具体应用领域之一，有明确的预期效用，也存在着潜在的逆向选择风险。化解逆向选择风险并非一味强调市场化运作手段的通用性，而是旨在强调在公共图书馆市场化运作中的特定领域，通过政府和政府以外组织的合作促进公共图书馆市场化运作的顺利实施。

[1]李 春, 吴锦辉, 彭国甫. 基于公共产品理论的图书馆市场化运作研究[J]. 图书情报工作, 2006(2):127-130.

[2]凯特尔. 权力共享:公共治理与私人市场[M]. 孙迎春,译. 北京:北京大学出版社, 2009:29.

[3]黄锦荣, 叶 林. 公共服务“逆向合同承包”的制度选择逻辑:以广州市环卫服务改革为例[J]. 公共行政评论, 2011(5):100-120,180.

[4]威廉姆森, 马斯滕. 交易成本经济学经典名篇选读[M]. 李自杰,蔡 铭,译. 北京:人民大学出版社, 2008:115.

[5]周雪光. 逆向软预算约束:一个政府行为的组织分析[J]. 中国社会科学, 2005(2):132-143.

Analysis on the Risk of the Adverse Selection in the Market Operation of the Public Library

The mode of the market operation has brought new development chances and all kinds of potential risks for the public library. Because of the weakness of the market operation contract and differences of operation objects, the risk of the adverse selection becomes the most serious one which may destroy existing results and regress to the old system. Therefore, our country should stabilize the financial budget ratio for the construction of the public library of all levels of governments; clarify the attribute of the public service and make sure the scope of the market operation of the public library; fully consider the uncertainty of the contract and promote the market operation of the public library timely, so as to reduce the risk of the adverse selection.

Bureaucracy; Market; Cooperation; Adverse selection; Risk

G251

B

2014-09-23 ]

戴 蕾 现工作于武汉大学图书馆，馆员。

田 进 博士后，现工作于中南财经政法大学公共管理学院，副教授。