美国语言安全政策主体的多元互动研究*

国防科学技术大学 人文与社会科学学院 戴坤玲 马晓雷

美国语言安全政策主体的多元互动研究*

国防科学技术大学 人文与社会科学学院 戴坤玲 马晓雷

任何一项政策的制定都是多元决策主体相互协商、博弈并最终取得一致的结果（金利、刘建国2011）。作为世界上语言能力建设起步较早的国家，美国在语言安全政策的制定、管理和评估等方面有很多值得借鉴的地方。本研究以“9·11”事件以来参与美国语言安全政策制定的主体为分析对象，探讨多元主体在政策制定过程中的角色分工和互动模式，以期为推动我国语言安全政策制定提供参考。

语言安全政策；主体；互动模式

1. 引言

语言政策关乎国家安全。本文所指的语言安全政策，是指美国政府及其各个部门（尤其是关涉国家安全利益的部门）以维护国家安全为目的所制定的各种与语言相关的政策法规。突出强调语言的安全功能是美国语言政策的重要特点。美国向来注重维护国家安全，各项政策制定的出发点大都是维护美国的国家安全、确保美国的世界领袖地位。拥有足够多的语种和足够多的语言人才，被认为是美国政府应对突发事件、破解安全问题的重要保障。

“9·11”事件后，美国政府更加认识到外语能力的重要性，采取了一系列举措制定和完善语言安全政策。相比其他国家，美国已建成较完善的语言能力体系，并在语言安全政策的筹划、设计、管理、评估等方面积累了丰富的经验。美国的语言安全政策并不是某一个人或者某一个部门靠一己之力制定的结果，而是多元主体频繁互动的产物。多元主体发挥各自优势，通过举行听证会、召开会议、发表倡议、递交提案、出台法案、制定路线图等形式频繁互动，有效地推动了美国语言安全政策的建构进程。

2. 研究现状

任何一项政策的制定都是多元决策主体相互协商、博弈并最终取得一致的结果（金利、刘建国2011），因此作为主体的人或机构是语言政策制定过程中的重要因素（Baldauf 1982）。Cooper（1989）提出语言规划应包含以下元素：哪些参与主体、影响什么行为、针对哪些人、为了什么目的、在什么条件下、用什么方法、通过何种决策过程、取得何种效果？Cooper将参与主体排在了第一位，认为涉及的对象应包括政治精英、社会名流、异见人士和政策执行者。Haarmann（1990）提出语言政策的主体可以划分为四个层次：政府、研究机构、团体和个人。他进一步指出，不同主体的声望及其在政策制定过程中发挥的作用各不相同。Zhao和Baldauf（2012）在以往研究的基础上，将语言政策的参与主体分为三类：有专业知识的人、有影响力的人、有权力的人，同时将政策制定过程分为五个阶段：启动、参与、影响、干预、实施与评估。以上研究对于分析多元主体在语言安全政策制定过程中的地位和作用提供了理论基础。

以往国内有关美国语言安全政策的研究，主要聚焦其安全价值、战略意图、宏观架构和具体内容（王建勤2011；戴曼纯2011；文秋芳、苏静2011；文秋芳、张天伟2013；张天伟2013；马晓雷等2014），却较少关注参与政策制定的主体和主体间的互动方式。针对这种情况，本研究以“9·11”事件以来参与美国语言安全政策制定的主体为分析对象，探讨多元主体在政策制定过程中的角色分工和互动模式，以期为我国语言安全政策的制定提供参考。

3. 研究方法和内容

本研究主要采用文献分析法。首先，收集“9·11”事件以来美国以国家安全为导向所开展的一系列与语言安全政策相关的重大事件。其次，梳理各项语言政策活动中的参与主体并对其进行分类。最后，总结政策主体在不同事件中的互动模式。

3.1 主体分类

美国语言安全政策的主体不仅包括政策制定者，还包括参与者与实施者。参与美国语言安全政策制定的主体众多，根据性质可以将其来源分为五类：美国总统、政府部门及官员、国会下属委员会及议员、学术机构及学者、教育机构等。

总统作为国家最高行政元首，对于推动政策制定具有举足轻重的作用。在美国语言安全政策制定中，总统虽然不是政策的启动者，但却是重要的政策推动者。例如，2006年美国前总统George W. Bush亲自参加了美国大学校长国际教育峰会，突显了他对语言安全问题的重视。参加此次会议的还有时任国务卿Condoleezza Rice、国防部长Ronald Rumsfeld、教育部长Margaret Spelings、国家情报委员会主席John D. Negroponte、参议院外交委员会主席Richard G. Lugar以及120多位大学校长。与会人员级别之高，充分凸显了国家元首在推动语言政策中的特殊作用。此次会议提出的9项倡议也成为解决美国语言安全问题的重要举措。

政府部门是语言安全政策的直接需求方，也是政策制定的发动者。从参与语言政策制定的关键部门来看，教育部、国务院、国防部、联邦调查局、国家情报委员会等都是语言安全政策的重要推手。以上部门均属于关涉美国国家安全的核心部门，它们制定的语言政策具有鲜明的国家安全导向也就不足为奇了。此外，以国家安全为导向，也使得语言政策的制定能够拥有充足的理由进入政府议事日程。尤其是在“9·11”事件之后，以维护国家安全为出发点讨论语言问题已经成为政府各部门获得政策支持、经费资助的重要手段。政府部门领导的积极参与也是推动语言安全政策制定的重要原因。前国防部长Rumsfeld、前国务卿Rice、前教育部长Spelings、前国家情报委员会主席Negroponte、前联邦调查局局长Robert Muller等都在相关政策制定中发挥了积极作用。

国会是语言安全政策的重要推手。国会最主要的职责是通过立法批准政府财政预算和重要的内外政策，此外还有监督联邦政府内政、外交和人事等方面工作的权力。美国国会下设各种各样的委员会，每个委员会又下设分委员会。各委员会及下属分委员会通常都聚焦于某一领域。一般议案提出后，都是先经专业委员会研究审核，再付诸表决。委员会的成员通常是处理议案方面的专家，在他们中间活跃着一大批政策专家（policy entrepreneur）。他们长期关注某一议题，热衷于推动与之相关的政策制定或政策改革，并具有操控政策制定走向和进程的能力和资源。其中，影响美国语言安全政策的重要参议员有Daniel Akaka、Richard Durbin、Thad Cochran、Christopher Dodd、George V. Voinovich等，重要众议员有Rush D. Holt等。

学术界主要为语言安全政策的制定与评估提供决策咨询。学术机构通常发挥智库的作用，为解决语言安全问题提供方案思路，并对现有政策进行效果评估。参与美国语言安全政策制定的学术机构大致有三类：政府性质研究机构、公司性质研究机构、大学性质研究机构（李晓军2007）。政府性质研究机构通常是由政府机构直接指派并提供资金支持，如美国前教育部长Spelings于2005年任命的咨询机构——美国未来高等教育委员会。公司性质研究机构大部分以私营为主，通常根据与之签订协议的客户的需要进行调查，如兰德（Rand）公司。大学性质研究机构通常是各大学内部成立的，以某个方向为研究对象的机构，资金来源于政府或学校，如马里兰大学的高级语言研究中心。除了学术机构，很多学者还通过学术期刊、学术会议等形式发表观点，对语言安全政策的制定提供建议，或是对现有政策提出批评意见。

教育机构是语言安全政策的受益者。美国语言安全政策的核心是外语人才的培养和管理。在长期实践中，政府各部门都认识到，仅仅依靠对现有人员开展外语培训很难有效地解决美国外语能力不足的问题。最好的解决办法是确保美国的教育体系能够加强外语教学，使政府部门能够持续不断地从大学毕业生中招收到优秀的外语人才。因此，很多政策举措的目的都在于加大初、中、高各级学校外语教育的投入，或者是为学习外语的学生提供助学金、贷款等形式的资助。

除了以上机构或个人，参与美国语言安全政策制定的主体还包括商界、传媒界、有影响力的名人等。

由于主体性质具有多重性，各个主体并不是孤立的，相互之间有很多联系。例如，美国未来高等教育委员会就是既具有官方色彩又具有研究性质的政策主体。再如，马里兰高级语言研究中心与美国国防部也有很紧密的合作。

3.2 互动模式

由于政策出台往往涉及多方利益，因此任何一个有意愿推动政策制定的主体都需要寻求广泛的支持，以建立巩固的政策联盟。在语言安全政策的制定过程中，以上主体无论是多方之间、两两之间，还是某一类主体内部，都有广泛的互动。典型的互动模式可以分为自上而下与自下而上相结合的模式、互相合作模式及政策联络网模式。

3.2.1 自上而下与自下而上相结合的模式

自上而下与自下而上相结合的模式是指在语言安全政策制定的各个阶段中，上至美国总统和政府关键人物，下至研究人员或教育界人士，多个主体共同进行积极主动的良性互动。该模式参与人数多，人员身份复杂，具有三个典型特征：第一，同步性高。在该模式下，多个主体几乎同时针对某个关乎语言安全政策的议题各司其职，为达成某一目标而努力；第二，渗透性强。该模式涉及面广，往往能影响到社会的各个层面；第三，成效性好。美国总统及政府关键人物的牵头，加上研究机构有目的的调查研究和教育界的配合，使语言安全政策能够较有效地出台和实施。通常采取的形式包括：

（1）提交官方性质调查报告。该类型调查报告通常以政府需求为导向，由政府为相关研究机构提供多方支持。相关研究机构则通过收集其他多个学术机构或研究组织提供的信息，组织各个层面的专家召开会议，再到大学实地调研生成调查报告，最终提交给政府机构，为政府机构提供政策咨询。这样的方式有利于相关研究机构在调查研究前了解政府需求，导向明确；政府在资金、技术、人员等方面的支持保证了其研究的顺利性，促使研究成果及时付诸实践并得到反馈；与大学的互动使得报告更具实时性和可实施性。

2006年，美国高等教育未来委员会向教育部长提交了《领导力的考验——美国高等教育未来规划》（A Test of Leadership: Charting the Future of Higher Education）（U.S. Department of Education 2006）的报告。美国高等教育未来委员会是教育部长Spelings 2005年任命成立的咨询机构，直接为教育部提供政策咨询，成员包括高等教育界和企业界的权威人士。报告生成过程中，约108个机构或组织为其提供信息，约33所大学的学生为其提供建议。教育部公布该报告后，Spelings开始实施相关的建议。2006年新上任的教育部副部长Sara Martinez Tucker又为该报告的建议的实施确立了短期和长期目标。该报告影响了2008年《美国高等教育机会法》的颁布。

2007年，美国国家研究理事会（National Research Council）下属的高等教育法第六款和富布赖特—海斯项目评论委员会（Committee to Review the Title VI and Fulbright-Hays International Education Programs）提交了题为《国际教育和外国语言：保证美国未来安全的关键》（International Education and Foreign Languages: Keys to Securing America’s Future）（National Academy of Sciences 2007）的报告。在报告形成的过程中，该项目获得美国教育部在经济、数据方面的支持，及国务院、各类学术机构和政策研究机构的多方支持。期间，委员会成员召开多次公开会议，包括马里兰大学高级语言研究中心的Richard Brecht、国际教育联合会的Miriam Kazanjian、应用语言学中心的 Dorry Kenyon、国防部的Rick A. Ruth和Lauren Marcott、国家安全教育项目的Robert O. Slater等人。委员会成员到大学进行实地考察，同与该项目有关的大学管理者、职工、教师、学生交谈，使项目更加贴近实际，更有利于实施。

（2）召开国家级语言安全会议。“9·11”事件使美国意识到语言安全的重要性，2002年至2006年间，几乎每年都会召开大规模的国家级学术会议，参与人员包括政府重量级官员、语言政策专家、教育界及商界代表等。该类型的会议虽然召开频率不高但往往能直接影响语言安全政策的出台。2008年后，美国语言安全政策逐渐形成体系，开始产生成效，国家级的学术会议也逐渐减少。

2002年，美国召开语言与国家安全通报会，美国前驻俄罗斯大使James Collins、国家安全教育项目主任Robert Slater、国家情报委员会副主席Ellen Laipson、欧洲司令部华盛顿联络办公室Edward Kane及美国国家外语中心、美国国家安全教育项目办公室国务院、国防部、大学和基础教育界等方面代表与会。他们在会中指出美国政府外语能力严重不足，需要更多的熟悉外语的专业人员。

2004年6月，美国国防部与马里兰大学高级语言研究中心、国务院、教育部和情报机构合作，在马里兰大学共同举办了“全国语言大会”，来自联邦政府、州政府、地方政府、学术机构、工商企业、外语利益集团和国外的300多名代表参加了这个会议。美国国防部人事次长朱思九发表白皮书《国家外语能力行动倡议》，建议美国总统指定一个国家语言权威机构来开发和实施国家外语战略，以及成立一个国家外语协调委员会协助实施国家外语战略，号召美国公民学习国家需要的关键语言，倡导“政府、学界及私有部门都要为提高国家外语能力作出贡献”。

2005年，来自学术界、政府和商界的30多位精英在北卡罗来纳大学召开全国语言政策峰会，确定7个优先措施：（1）提高美国公众对外语学习和文化理解的意识；（2）在联邦层面建立一个全国语言顾问机构；（3）进行商业调查，明确他们对语言与文化的需求，并与各公司的首席执行官合作，倡导语言与文化的重要性；（4）制定一个从幼儿园到大学的汉语教学计划，并将该模式推广于其他语种；（5）开发高效的评估策略以考量学生的语言学习水平；（6）建立民间语言团体；（7）呼吁广泛的语言立法。此次峰会探讨了未来10年美国语言政策的制定和落实，出台了语言教育行动蓝图，为在全国开展“外语学习年”提供了行动依据。商界、政府、学术界分别在“蓝图”中提出了各自优先考虑的项目。全国教育政策峰会确立的这一具有革命性意义的议程最终将教育资源与国家利益联系在一起了（张治国 2012）。

2006年，美国召开大学校长国际教育峰会，美国总统Bush、国务卿Rice、国防部长Rumsfield、教育部长Spelings、国家情报委员会主席Negroponte、参议院外交委员会主席Lugar、参议员Robert及120多位大学校长参加。

（3）举办外语学习年。外语学习年通常是由国会和政府倡导，各方讨论与合作后，各个主体共同参与互动的全国性活动。最典型的例子是2005年的美国外语学习年。“外语学习年”是在美国外语教学委员会（American Council on the Teaching of Foreign Languages，简称ACTFL）、美国教育部和美国国会的倡导与支持下，由全国委员会（由1位名誉主席和25位成员组成）直接负责的全国性活动。委员会成员包括工商业精英、各级教育组织代表、专为商业和国际事务培养人才的外语教育机构代表、联邦和州的公共政策制定者以及美国国会、国务院、教育部、传媒界、ACTFL 执行委员会、语言教学团体的代表等。同时, 各州也按同一模式成立了州委员会, 接受全国委员会的领导（贾爱武 2007）。

3.2.2 互相合作模式

互相合作模式是指主体两两之间通过频繁的经验交流和开展合作进行互动，间接影响语言安全政策的制定过程。这种模式广泛存在于研究机构和教育界之间，具有开放性、灵活性、多样性、频繁性的特点。通常采取以下三种方式：

（1）召开地方级或区域级的学术会议。通过频繁召开地方级或区域级的学术会议，邀请学术专家、学者、政府官员、记者或商业精英共同参加，交流学术研究成果和经验。通过该类学术会议的召开，及时针对语言安全政策相关问题进行讨论。如美国2008年召开近69个与外语相关的地区级学术会议。

（2）在学术期刊或权威网站发表文章。在语言安全政策方面有所研究的学者通过期刊、杂志、研究报告等发表自己的研究成果，就语言安全政策进行呼吁或评估。比如，2007年美国马里兰大学高级语言研究中心的Richard D. Brecht等人在国家外语中心的网站上发表了“9·11时代美国国家语言能力研究——关于高等教育法第六款和富布赖特—海斯项目的评估”。

（3）开展校际合作。以大学为基地，由几个大学联合建立研究中心，联合攻关，整合资源，为国家语言政策的制定提供高质量的研究成果。如美国最大的教育政策研究中心“美国教育政策研究联盟”由哈佛大学、斯坦福大学、宾夕法尼亚大学、威斯康星大学和密歇根大学五所知名大学组成（李晓军 2007）。

3.2.3 政策联络网模式

政策联络网模式是指政府内部各机构或某一机构内部人员之间为语言安全政策进行的紧密互动，具有流程性、组织性、正式性的特点（黄璐2014）。该模式组织性较强，通常有固定形式，参与者多为政府官员，身份更为正式。除了美国总统、关键部门领导外，一些重要议员作为联盟参与者，能在关键环节上发挥重要作用。通常采取以下三种方式：

（1）提交议案、法案。议案要成为法案，通常先由议员提交，再由议会通过，解决分歧，最后递交总统。有的议案虽然没有被通过，但仍然对其他语言安全政策的发展有促进作用。在这个过程中，某位参议员或众议员既可能是提案者，也可能是参与提案者。在语言安全政策议案的提出过程中，比较活跃的是众议员Rush D. Holt 和参议员Daniel K. Akaka。Holt于2003年在众议院提交了《国家安全语言法案》，并在2006年提交《K-16关键外语渠道法案》和关于修订1991年《国家安全教育法案》的《H.R.4630号提案》。Akaka于2005年提交《国家外语协调法案》，在2009年又一次提交《国家外语协调法案》，要求把“国家安全语言计划”发展为“国家外语战略”。此外，Akaka还参与推动了2005年的《国际外语学习法案》和2007年的《大学机会法案》。

（2）制定《国防语言变革路线图》（Defense Language Transformation Roadmap）（U.S. Department of Defense 2005）。以2004年美国《国防语言变革路线图》的制定为例，该路线图是国防部各部门经过两年协商讨论的结果：2002年11月，美国国防部人事与战备次长指示各军种部、作战司令部和国防部所属各局提出对语言类专门人才和地区性专门人才的要求；2003年9月，国防部规划副部长帮办委托专人对和语言有关的五种工作职能进行了研究。《路线图》的审定与批准由国防外语指导委员会负责（以下简称“指委会”）。此外，国防部主管审计、政策和情报的几位副部长指定专人参加“指委会”工作；2004年6月至8月，“指委会”审查了《路线图》提出的目标、期待结果和建议采取的具体措施，最终于8月31日通过，建议措施随之成为要求实施的措施；其后，“指委会”协助国防部高级语言官员监督《路线图》的措施，通过绩效测评向国防部人事与战备副部长报告进展情况（文秋芳、苏静 2011）。

（3）推动部门间合作。该方式通常是美国白宫、国务院、教育部、国防部、国家情报总监办公室等各政府部门间进行合作，共同推出与语言安全政策相关的倡议或决议，具有较大的影响力，有利于将相关政策上升到国家层面和联邦政府行政立法干预的层面。例如，2006年由白宫组织协调，国务院、教育部、国防部、国家情报总监办公室共同参与，美国前国务卿Rice亲自主持制定，正式提出《国家安全语言倡议》。该倡议首次从国家安全与繁荣的角度看待外语教育，并把外语教育与国际教育联系起来，首次将美国的外语教育上升到了联邦政府行政立法干预的层面（张治国 2012）。

4. 总结

语言政策的制定是一个涉及多方利益的复杂过程，任何机构或个人仅凭一己之力是无法完成的。美国语言安全政策的制定过程表明，多元主体各自的优势劣势不尽相同，在政策制定过程中发挥的作用也各不相同，他们的分工合作是决定政策成败的关键因素。“9·11”事件以来，参与和影响美国语言安全政策的主体就包括了美国总统、政府部门官员、国会下属委员会及议员、研究机构及学者、教育机构等。他们发挥各自优势，通过召开会议、发表倡议、提交报告、递交提案、出台法案、制定路线图等形式频繁互动，有效推动了美国语言安全政策的建构进程。相比之下，现阶段我国语言安全政策参与主体的多元性仍显不足，学术界、相关职能部门、决策领导以及其他一些影响政策制定的主体之间尚未形成有效的互动，这在很大程度上影响和制约着相关政策出台的进展和效果。解决这一问题，应加大宣传和动员力度，使语言安全问题引起政府和社会各界更广泛的重视。相关政府部门应通过多种形式将不同的参与主体凝聚在一起，并在政策议程中发挥好引领和管理作用。学术界不能仅仅停留在呼吁层面，而应在加强对策研究的同时，主动参与到同政府部门以及其他主体的多元互动中。最后，需要指出的是，由于中美两国在意识形态、政治体制等方面均有很大差异，照搬和移植“美国模式”未必能取得良好的效果。因此，如何结合美国经验，查找我国语言政策制定中的缺失元素及需要完善的环节，并进而推动我国语言安全问题的议程化和政策化，仍是值得进一步研究的问题。

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马晓雷，国防科技大学外国语言学及应用语言学专业副教授。主要研究领域：语料库语言学、语言政策。电子邮箱：maxiaolei@nudt.edu.cn

（责任编辑：张天伟）

戴坤玲，国防科学技术大学科技英语专业学员。主要研究领域：语言政策。电子邮箱：953686306@qq.com

* 本文系国家语委“十二五”科研规划2014年度科研项目“语言安全政策主体的多元互动研究——以中美对比为视角”（YB125-137）的阶段性成果。