公共政策非预期结果的产生及其评估*

杨丽丽，龚会莲

（西北政法大学，陕西西安，710122）

公共政策非预期结果的产生及其评估*

杨丽丽1，龚会莲2

（西北政法大学，陕西西安，710122）

公共政策非预期结果作为政策的客观效果在很大程度上影响着公共问题的解决和政策的最终走向。对政策非预期结果的表现及其产生原因进行分析并在此基础上对非预期结果的评估进行探究可以为政策的调整及抉择提供基础。公共政策非预期结果产生的原因较多，如政策问题之间的关联性，政策方案的外部效应，政策方案对目标群体的“反向激励”效应，政策执行主体的目标置换行为等。对政策非预期结果进行评估需要去除因环境因素产生的非政策影响，明确评估的标准和指标，并对其正、负收益进行衡量。

公共政策；非预期结果；预期结果；政策评估；政策执行

一、公共政策非预期结果的内涵

公共政策过程是由一系列复杂的程序和环节组成的，政策评估处于政策过程的中后期，它涉及政策方案的评估、政策过程的评估和政策结果的评估。作为政策评估的一个重要方面，政策结果评估是在政策执行后对政策最终结果的评价。它可以帮助人们审视一项政策实施后是否实现了政策的预期目标，是否在很大程度上解决了政策所指向的公共问题，从而根据政策执行结果进行分析评估以判定该政策的成效和影响。政策结果和政策活动有因果关联，不能单纯由政策系统外的其它环境因素加以解释。结果评估可以在很大程度上为我们判断政策的有效性和进行政策后续选择提供基础和依据。但是，实践中的政策结果评估往往非常复杂，这种复杂性的一个重要原因在于政策预期结果之外的非预期结果评估任务的艰巨。

政策预期结果是指政策执行后在调适目标范围内所产生的影响，即政策执行后在人们预先关注的某些方面、某些领域或某些问题的解决上所要达到的状态和效果。预期结果不同于政策目标，它不是人们对未来的规划和设计，它是已经发生的客观结果，只是这些结果发生的领域、内容和涉及的问题是人们事先想要研究和解决的。预期结果可能和政策目标一致，也可能优于政策目标或滞后于政策目标。政策非预期结果则是指政策执行后在调适目标范围之外所产生的影响，即政策执行后在人们事先并未关注的某些方面和领域产生的影响和效果。这些结果往往是人们始料未及但又受到切实影响而必须面对的结果。由于政策预期结果宜于观察和感知且被认为是理所当然应当加以关注的，因此，实际的政策评估中人们经常将大量资源投入到预期结果的评估中来，但是对政策的非预期结果的评估往往被人们忽视，这方面的研究和应用处于滞后状态。如一项促进经济增长的政策可能会产生经济提速、或经济增速变化不明显或由于政策手段不正确而导致经济增速下滑的现象，这些结果中的任何一种状态都属于政策的非预期结果。但是这项政策也可能因为发展经济而造成环境污染、生态失衡、资源浪费、社会公平感降低等负面影响或提升就业率和民众的幸福感等正面影响。这些结果都属于政策的非预期结果，它涉及到政策方案中人们并不太关注的其它领域和方向上的结果，而且这些结果很多时候是隐性或不明显的，人们对这些结果的关注往往也是滞后和淡漠的。

预期结果往往集中于特定的领域，而非预期结果产生的领域多样、形式各异，表现错综复杂，可能是显性的、也可能是隐性的，可能是长期的、也可能是短期的，可能在人们的研究能力范围之内，也可能在其研究能力范围之外。非预期结果可能是我们乐意看到的，也可能是我们极力想避免的，不管我们的喜好是什么，这种结果都是不以人的意志为转移而客观存在的。政策非预期结果和政策的成本收益密切相关。如果它给我们带来了重大的损失或巨大的成本，超过了政策本身的收益，则政策活动就要进行调整或终止。因此，政策非预期结果与社会福利的提升、公共利益的实现密切相关，涉及到人们对政策最终走向的抉择。但是，现实的公共政策评估中经常存在的一个问题是很多政策的非预期结果并没有在评估中得到体现。如行政组织在执行政策时会制定一些标准化的操作程序，按照程序对每一个行政相对人做出相同的反应。这种作法不仅能提高效率，还能确保行政相对人受到公平的对待。但是，在外界情况发生变化或遇到特殊事件时，这些标准化程序会对危机产生错误或迟到的反应，甚至会阻碍政策的有效执行，造成各种难以预料的局面，而政策实践中标准化程序政策带来的非预期结果往往并不在政策的评估范围内。事实上，要对一项公共政策做客观和全面的评价，政策非预期结果的评估极其重要。

二、公共政策非预期结果的产生

公共政策非预期结果产生的原因复杂多样，既有来自政策系统内部的原因，也有来自政策系统外部环境因素的影响。政策系统外部因素错综复杂且变动不居，有时具有突发性和偶然性，而政策系统内部因素则相对稳定和易于把握且对政策结果的影响更为直接和深远，因此，从政策系统内部因素入手分析政策非预期结果的产生具有更重要的意义。

1．公共政策问题之间的关联性

公共政策问题是那些应该由政府为代表的公共权威机构负责解决的，且已经纳入政府工作程序或宣布即将纳入政府工作程序，开始实际解决的社会公共问题，它是公共政策过程的逻辑起点。政策问题涉及社会生活的各个领域和层面，特定公共政策往往针对并试图解决某方面的政策问题，如我国的人口政策要解决人口数量增长和人口结构方面的问题，教育政策要解决提高教育教学质量和促进教育公平等问题。政策问题虽然多种多样，涉及的内容和领域各不相同，但是事实上大多数政策问题都是相互关联的，基于社会生活的复杂性，某个政策问题总是会与其它领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，并且相互作用、相互影响。例如，环境保护问题与经济发展问题和科技发展问题等都有密切的关系。在治理河流排污问题上，不论政府制定严格的排污标准禁止单位或个人向河流排污还是实施排污权交易制度，都会给相关单位或个人的经济利益带来影响，这就涉及到经济问题。如果相关单位按照国家政策要求，通过设备和技术更新提高污水处理能力，事实上就涉及科学技术方面的政策问题。因此，一项政策问题的处理和解决可能会涉及可预测或不可预测的其它相关的政策问题。

正是因为政策问题的关联性，导致现实中针对一项政策问题的公共政策往往会给其它政策问题的解决带来一定影响，从而产生此项政策的非预期结果。如控制人口数量的政策减少了生育率，导致家庭中子女数量减少。这就使家庭成员倾向于将更多资源投入到仅有的孩子的教育中，无形中提高了下一代的教育质量，人口政策的非预期结果改善了教育状况。同时，这一政策也带来了若干年后人口老龄化的社会现象，它的非预期结果也给社会保障等政策问题带来了影响。

2．公共政策方案的外部效应

公共政策是政党或政府等社会公共权威机构用来为社会提供公共产品和服务从而实现社会治理的有效工具。但是，事实上公共政策本身也是一种特殊的公共物品，具有一定程度的非排他性和非竞争性的特点。首先，公共政策具有非排他性。一项公共政策一旦颁布实施，对于处于其管辖范围的所有公民来说，都要接受，不管这项公共政策对其私人利益产生什么样的影响。公民当然可以以其它合法方式在这项公共政策制定前进行参与，影响其内容，或在其执行后的反馈中进行参与。但是当一项政策最终由政府制定并颁布后，任何人都要遵守并执行政策规定，把某一政策管辖范围内的某些人排除在这项政策的范围之外是不可能的。其次，在一定范围和情况下，公共政策具有一定程度的非竞争性，就是说政策提供的边际成本为零，每增加一个公民不会增加它的成本。如制定国防政策就是这样，公众的利益具有相当高的同质性，他们的目标是一致的，政策交由他们的代理人制定，公民人数的多寡对政策成本影响很小。

公共产品普遍具有外部效应。公共政策作为一种特殊的公共产品，无疑也会产生外部效应，政策的外部效应是指政策在给目标群体带来某种利益的同时也给非目标群体带来了某些利益或损失。外部效应可能是正的外部效应，也可能是负的外部效应。“公共政策如同药品一样，在使很多事物得到改善的同时，也使其他一些事情有所恶化。”［1］公共政策的负外部效应尤其需要关注，它们经常会成为政策非预期结果产生的原因。例如，改革开放前的户籍政策在维护社会治安，保障城市居民利益的同时，在很大程度上造成了城市与乡村的分割和发展上的巨大差距，强化了市民与农民的身份等级意识，损害了农民的利益。

政策实践中，有些政策的外部效应是政策主体事先不能预料到的，但有些外部效应则是政策主体能够大体预测但是不能对其结果进行准确计算的。有些时候，政策主体为了解决当下存在的紧迫社会问题，经常会在明知政策方案可能会产生某种不可预料的政策结果时制定和执行某种政策，放任政策非预期结果的产生。当然，这时候，在政策主体看来，这样的政策其总收益应该超过总成本，否则他们也会放弃制定和执行这样的政策。

3．公共政策方案对目标群体的“反向激励”效应

公共政策方案包含大量的行动计划和行为准则，它们通过鼓励、引导人们的某种行为以实现社会治理的目的。任何政策都包含一定的激励因素，政策通过鼓励那些符合政策内容的行为从而引导人们按照公共权威机构的价值和目标去行动。如环境保护政策通过给那些有意保护环境的机构和个人以奖励和优待来引导整个社会关注环境、保护环境；计划生育政策通过给遵守国家生育政策的家庭以实际的利益来鼓励人们节制生育。

公共政策往往是从社会整体和全局利益出发，但是，政策的收益和成本在不同人群身上的分布是不均匀的，政策执行后会产生受益者和和利益损失者。政策目标群体中的个体往往会努力摆脱利益受损的局面，他们会从自身利益出发，试图避免任何使自身境况变差的结果而采取一些策略行为。如果政策没有事先对机构和个人的策略行为做出准确预期并采取措施，政策就会因为个体理性和集体理性的矛盾而产生意外的非预期结果，政策的这种激励效应被称为“反向激励”。例如，国家教育部试图通过几年一次的针对高等学校的教学评估对各高校的教学质量进行调查和评价，并根据评价结果采取措施推动高校教育教学质量的提高。但是，实际评估过程中，有些高校为了获得满意的评估结果进而得到更多来自政府的支持，往往将大量时间和精力花费在搞形式主义，作表面文章，应付评估而不是可持续地提高教学质量上；有的高校甚至为了应付检查，营私舞弊，弄虚作假，讨好贿赂上级人员。这些行为不仅浪费了大量社会资源，而且败坏了社会风气，政策的“反向激励”效应显现。再如，收入分配政策本来是为了改善低收入者的生活状况，但是如果在分配上给低收入者太大的倾斜就会产生“反向激励”，不想工作的人就会增多，收入分配的压力反而变得更大。另外，为了降低房价的开发控制政策歧视小建筑商，因此减少了房地产业的竞争导致了更高的房地产价格。可见，很多时候，政策的激励效果起到了相反的作用，为了防止这些非预期结果产生负效应，政策主体需要事先预期到机构和个人的理性回应，采取措施加以防范。

4．公共政策执行机构及人员的目标置换行为

公共政策执行是将政策方案付诸实施并产生效果的过程，政策的最终结果只有通过执行才能实现。“不论政策的蓝图描画得多么宏伟，政策所具有的意义只有在其实际执行的过程中才会体现出来。”［2］但是，现实中的政策执行常常会背离政策制定者的初衷，产生政策的非预期结果。出现这种现象的一个重要原因是由于执行机构及人员的目标置换行为而引起的。“执行主体在设计政策执行目标和策略以及紧随其后的行动实施过程中往往会有意无意地忽略原有政策目标或者以不为人知的方式悄然篡改原有政策目标，使执行背离政策精神和初衷，导致最终的政策效果偏离原定的设想，这种现象就是政策执行中的目标置换行为。”［3］如在城市管理中，政府为了规范商业行为会对某些机构和个人进行监管，监管有时会以罚款为手段，但是很多时候罚款的数额会被执行人员高度重视并成为衡量政策效果的标准，手段代替了目标，真正的政策目标反而被忽视了。目标置换行为导致了大量的政策非预期结果，影响了政策目标的实现，浪费了大量的社会公共资源，消解了政策的理性和合法性，使政策执行成为一种目的异化的形式主义，政策目标成为一种与执行无关的客观义务。

政策目标置换行为产生的一个重要原因在于政策的目标—手段系统缺乏逻辑和整合，政策规定和具体运用之间常存在空白。政策方案中所蕴含的抽象性理念和执行活动中的具体实践之间存在着矛盾。“从与目标的关系考虑出来的手段，一旦只考虑充分满足组织的欲求，手段本身就会脱离目标而自我理性化，其结果是手段本身就成为目的。”［4］当手段的价值成为最终的价值，公共政策目的之外的非预期结果的产生就成为必然。

5．公共政策行为的动态反馈循环

作为多元主体的互动过程，在政策制定和执行中，不同主体会就其所主张的利益和价值在一定规则下相互作用、相互影响。在这个过程中，小部分人的行为能够改变周围其他人的动机，引起更大范围内人们行为的改变，从而使政策产生一系列意想不到的连锁反应。以经济政策执行中的银行挤兑现象为例，事发之初，由于部分事实或谣言的影响，银行客户担心银行的偿付能力，于是提前把存款从银行取出。如果这种需要较大，而银行的钱大部分被套牢在贷款里，银行就会告知客户无法立即兑现，需要等待一段时间。这一消息经流传后被更多客户知晓，在恐慌效应的作用下，人们蜂拥而来，于就造成银行挤兑现象的恶化。这种现象就是政策行为的负反馈循环，行为可能自发地以不利于产生结果的方式发展。但是在有些情况下，行为可能以积极的方式自我发展，称为正反馈循环。例如，某个城市的社会治安和社会风气有所好转，人们认为街道变得更安全了，晚上街道上的行人就会增多，行人增多将会对犯罪分子产生威慑。同时，由于犯罪减少，警察也会有更多时间和资源上街巡逻，这样就会使社会治安状况更趋于优良。政策行为的这两种动态循环效应往往使一些小事件经过放大产生大的社会影响，带来一系列政策的非预期结果。

三、公共政策非预期结果的评估

1．确定政策非预期结果需要去除因环境因素产生的非政策影响

实际社会状况的改变除了受到政策行动的影响外，还会受到政策行动以外反映社会状况的非政策因素的影响。因此，对政策效果的评价首先要去除非政策影响，但是政策行动与非政策因素之间的因果关系有时不易确定。比如，犯罪预防政策的目标是以威慑的方式防止犯罪的发生，如果整个社会犯罪率下降，是否一定是预防犯罪政策所发生的作用呢？这个问题很难回答。因为，事后严惩犯罪的政策以及思想教育领域的政策也会起到这样的作用，要单独分离出预防犯罪政策的效果往往很难。但是为了评估一项政策的效果，必须在一定程度上确定这项政策与实际状况之间的因果关系，尤其在对政策的非预期结果进行评估时，这个任务就更为必要，也更为艰巨。因为非预期结果和政策行动之间的关系更难以把握。这时就需要评估者设法排除同一时期内可能介入政策方案的行为或其它可能影响到政策结果的因素，证实政策结果是由这项政策方案造成的。“我们所要做的就是将政策效应中的政策干预效果与其它政策的干预效果和其它外生变量引起的政策效应相分离，单独加以考察。”［5］通常评估者采用的方法是通过纵向或横向的比较来确定政策实际结果，如通过比较目标群体在方案实施前后的信息或通过比较政策实施过程中实验组与控制组的信息来确定政策的结果。前一种方法是利用受某项政策影响的目标群体在政策实施前和实施后的行为后果的对比来衡量政策的实际影响。对后一种方法来说，首先要确定受政策影响的实验组人员和没有受到政策影响的控制组人员。控制组人员在主要相关特质上要尽可能与实验组人员相似。常用的方法是对比这两组人员在政策执行前后的行为后果，用实验组人员的关键指标的前后变化减去控制组人员实验前后的变化就是该政策的实际影响。

2．对政策非预期结果进行评估时，要明确评估的标准和指标

对政策进行评估之前，先要确定评估的标准与指标。“评估标准是对公共政策实施情况进行测量、评定的参照体系，建立评估标准是公共政策评估最核心的内容，也是判断政策效果以及是否实现预期目标的重要基础。”［6］评估标准包括效能、效率、充分性、公平性、回应性等，评估标准确定后还要转化为可以观测到的操作性指标才能用来进行政策评估。但是，事实上非预期结果的评估标准和指标的设计往往比较滞后，由于政策非预期结果不一定是人们事先预料到的，其效果的产生往往是不确定地分布于不同的社会领域和方向，因此，并没有预先设计好的评估标准和指标。只有在政策执行后，人们感知到政策给社会生活带来某方面的变化并感到有必要进行这方面评估时，才会根据政策社会影响的范围和方向制定评估标准，设定评估指标。所以，评估标准和评估指标是在事后根据政策影响力的大小和政策主体的价值观来确立的，在做这项工作时需要进行标准和指标的取舍和排序。

3．政策非预期结果评估的重点在于对非预期结果中正、负收益的衡量

对政策效果的评价在去除非政策影响外，还要将政策预期结果和非预期结果进行相加，才能估价出政策的综合效果，而非预期结果评估的重点在于对其正、负收益的衡量。决定一项政策最终去向的往往是政策的预期结果，非预期结果虽不是第一决定要素，但当其负面效果较明显即负收益较大时，也会在很大程度上决定政策的去向。人们对政策非预期结果的关注往往集中在其带来的正、负收益之和的大小。当非预期结果的正、负收益之和大于等于零时，对非预期结果评估对政策走向影响不大，政策预期结果成为决定政策走向的主要因素。当非预期结果的正、负收益之和小于零即它的总收益为负时，其对政策走向就会产生一定影响。非预期结果的总收益与预期结果的总收益之和小于等于零时，也就是政策的总收益小于等于零时，这项政策往往会发生调整或终止，反之，如果政策总收益大于零，政策一般不会被终止，但是也许会被调整以谋求更大的政策收益。这里对政策收益的衡量常常会用到易于衡量的经济指标，但政策收益有时也并非都能够进行量化，有些指标不易于量化，其重要性取决于人们的价值判断和主观偏好。

［1］［美］查尔斯·韦兰．公共政策导论［M］．魏陆译.上海：格致出版社：上海人民出版社，2013：32．

［2］［日］佐藤庆幸.官僚制社会学［M］.朴玉，苏东花，金洪云译.北京：生活·读书·新知三联书店，2009：207.

［3］杨丽丽，龚会莲.公共政策执行中的目标置换行为及其治理［J］.广西社会科学，2014，（6）：143.

［4］［日］佐藤庆幸.官僚制社会学［M］.朴玉，苏东花，金洪云译.北京：生活·读书·新知三联书店，2009：215.

［5］和经纬.中国公共政策评估研究的方法论取向：走向实证主义［J］.中国行政管理，2008，（9）：121.

［6］赵莉晓．创新政策评估理论方法研究——基于公共政策评估逻辑框架的视角［J］.科学学研究，2014，（2）：196．

（责任编辑高云）

D63-3

A

1671-0681（2015）02-0112-05

杨丽丽（1974-），女，陕西蓝田人，西北政法大学政治与公共管理学院讲师；龚会莲（1974-），女，重庆人，西北政法大学政治与公共管理学院副教授，经济学博士。

2014-10-17

陕西省社会科学基金项目《中间人参与型腐败的机理及防控研究》（2014E07）；陕西省社会科学界重大理论与现实问题研究项目《政府购买服务视角下的陕西农民市民化实现机制研究》（2014C005）。