高校教育事业发展规划评价与监测研究综述

曾宪军，李爱国，邓成超

(重庆理工大学 a.学校办公室;b.管理学院;c.发展规划与教育评估中心，重庆 400054)

高等教育事业发展规划评价与监测是评估高等教育发展战略目标、战略举措、战略竞争力、战略可行性，检测高等教育发展战略的实施进展，评价高等教育发展战略执行成效，不断修正高等教育发展战略决策，以期达到预期目标的过程。开展高等教育事业发展规划评价与监测是高等教育事业发展规划落到实处、产生实效的重要手段，是促进我国高等教育事业科学发展、提高高等教育发展质量的必然要求。但是，目前关于高等教育事业发展规划评价与监测的研究尚不够深入，需要进一步明确研究方向。

一、高校教育事业发展规划评价与监测研究的重要性

(一)高校教育事业发展规划是高等教育发展的必然要求

高等学校实施战略管理，制定发展战略规划，既是高等教育外部环境变化的结果，也是高等学校内部管理模式变革的需要，是高等学校管理对时代发展的一种必然回应［1］。1983年，美国著名高等教育战略规划专家乔治·凯勒发表的高等教育论著《大学战略与规划:美国高等教育管理革命》，提出了著名的大学战略规划理论。乔治·凯勒认为实施战略规划对于任何一所大学而言，都是唯一可行的必然选择，大学要想立于不败之地，必须制定出切合自己发展的战略规划。

20世纪90年代以来，我国的高等教育开始关注发展规划问题。1998年通过的《中华人民共和国高等教育法》明确规定，高等学校校长的首要“职权”是“拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施”。对高校发展战略及战略规划的重视，是近年来我国教育界的一大热门现象［2］。或基于高等学校的内在需要，或适应教育行政管理部门的要求，我国高等学校已经开始进行发展战略规划的编制［1］。

(二)评估和监控是高校教育事业发展规划不可或缺的关键环节

战略管理是战略制定和战略实施的过程。一般来说，战略管理包含战略分析、战略选择、战略实施、战略评价和调整4个关键要素。刘献君认为，高等教育管理是一个战略管理的过程，高校的战略管理包括战略规划、战略实施和战略评价等环节［3］。评估是战略管理中的一个重要环节，少了这一环节，战略实施就得不到保证。要站在战略管理的高度，将战略规划、战略实施、战略评估有机地结合起来，切实起到推动学校发展的作用。周巧玲也认为，大学应该根据环境变化对已有的战略进行评估和监控，还应该根据预期的目标来评估已经取得的成绩，衡量取得的进步和既定目标间的差距，评估资源的战略配置决策的成效［4］。

2012年4月，重庆市教育委员会为了深入贯彻落实全国、重庆教育工作会议精神以及《重庆市教育事业“十二五”规划》，确保区县、市属高校、委直属中小学教育事业发展“十二五”规划的有效实施，制订了《重庆市区县(自治县)、市属高校、委属中小学教育事业发展“十二五”规划评议方案》，对全市教育单位进行“十二五”规划的评议。

二、高校教育事业发展规划评价与监测研究的主要议题

(一)高校教育事业发展规划的评价要素

乔治·凯勒的大学战略规划的6个要素包括传统、价值观和抱负，学术的和财政的优势与劣势，领导能力和重点，环境趋势、挑战与趋势，市场取向、认识和趋势，竞争形势、挑战与机遇等［5］。张艳敏和俞海侠认为，高质量的大学规划应该包括6个方面:第一，制定并宣布大学战略规划的标准;第二，确定大学战略规划的合适的控制幅度和组织层级;第三，提高下属单位的战略规划水平;第四，大学战略规划要注重加强沟通;第五，大学战略规划应和操作管理相联系;第六，大学战略规划应是深思熟虑型和渐进型的统一［6］。

胡保利和王硕旺总结指出，乔治·凯勒非常强调制定大学战略规划时必须充分考虑大学的内部条件和外部环境。其中，内部条件包括传统、价值观和抱负、学术和财政的优势和劣势、领导者的能力和工作重点;外部环境主要包括人口、技术、社会、财政、劳动力市场等因素。而制订大学战略规划最为关键的问题是了解自己在竞争中所处的位置，并做出决策，即明确自己在竞争中希望努力实现的位置［7］。

(二)高校教育事业发展规划的评价内容

目前，对高校教育事业发展规划的评价包括发展规划文本评价和发展规划全过程的评价。梁方正对广西9所高校的发展规划进行文本分析，主要评价了4个方面的内容，一是院校定位情况，二是战略目标体系及分级管理，三是战略措施与战略目标情况，四是大学精神及其核心价值观问题［8］。

周巧玲认为，大学应该根据环境变化对已有的战略进行评估和监控，还应该根据预期的目标来评估已经取得的成绩，衡量取得的进步和既定目标间的差距，评估资源的战略配置决策的成效，即战略是否给学校带来了期望的结果、如何决定该继续还是放弃某战略、如何证明战略的价值。对战略计划的评估，需要考虑计划是否与战略目标一致，计划是否与战略环境相适合，计划内容与内部条件是否协调，计划的灵活性、时间期限是否合理、可操作性如何等［4］。

刘献君认为，首先，要建立战略评估制度，主要包括:(1)检查战略基础。通过检查，了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱势等是否发生了变化，发生了何种变化，因何而发生变化。(2)衡量战略绩效。对预期目标与实际结果进行比较，研究在实施战略目标过程中取得的结果。(3)战略的修正与调整。在战略检查与绩效衡量的基础上，作出是否持续战略、调整战略、重组战略或终止战略的决定。其次，对校内各单位的资源利用效率作出评价。考察投入与产出的对比关系，进行成本分析，通过对其资源占用、消耗与工作业绩的综合分析，对校内各单位的资源利用效率作出评价［3］。

(三)高校教育事业发展规划的评价指标体系

对于高等教育事业发展规划的文本评价方面，刘勇兵和金玲提出，一个完整的战略规划文本一般包括“态势分析”“战略指导思想”“战略目标”“发展要素”和“战略措施”等5个组成部分［8］。梁方正提出了定位、战略目标体系、战略措施、大学精神和价值观的提炼等4个方面的指标。梁方正对广西9所高校的发展规划进行文本分析时，总结出4个方面的问题，一是院校定位模糊化、口号化、单一化及出现错位;二是战略目标缺乏目标体系及分级管理;三是战略措施与战略目标独立阐述且对接不紧密;四是大学精神及其核心价值观缺失［9］。

一些学者强调高校教育事业发展规划是否有特色和主次是否分明等方面的内容。美国伯克利加州大学原校长田长霖给东南大学提出建议时说:“最重要的是你们一定要有很好的战略规划，搞清楚到底要发展什么，学校的特色是什么。现在已经不可能每个院系都得平等处理。一定要有重点，哪几个学科是要发展的，不行的慢慢地把它淘汰掉。”钱佩忠和宣勇认为高校教育事业发展规划要坚持差异化原则，主要包括:一是大学战略规划要综合自身基础和特点，选择与别的高水平大学不一样的特定发展方向和领域，在一定范围内形成独特的优势，为自身发展赢得空间;二是要坚持有所为有所不为，加强特色学科建设［10］。

史晓燕认为，学校发展的评价包括评价学校发展目标、资源配置时，要充分考虑动态性的特点、遵循科学的决策程序编制规划方案、考查其可操作性、评价学校发展方案实施过程、学校进步的幅度评价、目标落实情况评价、实施规划方案的效能评价、学校发展预期和非预期效果的评价等方面的指标［11］。周巧玲认为，对大学规划的评价包括:一是每年对大学的计划文本进行年度性回顾和滚动推进，每年都会形成一个新的五年计划。二是通过一个正式的规划考察程序，考察评估人员为规划的考察评估制定了主要调节目标，经过考察对于各项指标得到保障的程度给出相应的评价，并给出审核结果和建议，保证战略监控的实效性和可操作性。三是对于战略规划的评估既包括对具体的目标及绩效的评估，还包括对战略的规划和管理过程的评估［4］。

(四)高校教育事业发展规划的监测

朱玉春指出，从已经完成和正在进行的战略规划的制定情况来看，绝大多数高校没有涉及到高校战略规划的监控问题。他从战略监控的概念、内涵、意义、条件和实施等方面对高校战略规划的监控问题进行了比较系统的探讨［2］。刘献君认为，在现实中，不少高校在制定教育事业发展规划时，并没有从战略管理的高度来认识和处理这一问题。一些高校在制定规划时没有进行投入—产出分析，对资源获取和资源消耗心中无数;期望值过高，有的目标明显脱离实际;规划制定与规划实施脱节，规划没有具体体现在年度工作计划与总结中［3］。

周巧玲认为，很少有大学对战略和计划进行定期回顾，甚至在一个五年计划结束时，也没有对这五年的发展进行评估，或考察学校的发展是否按照规划的轨道来走;几乎没有人会对资源配置决定的效果进行评估和考察;对于一些重大的项目虽然有评估要求;但实际上也是在表面化的层次上进行控制，没有将战略计划的实施与评估挂钩;评估过程中发现与规划不相符的资源安排没有制约或惩罚机制;在执行过程中缺乏监控;战略不知不觉地漂移;无法保证规划的有效实现，导致战略失败［4］。

于凤银和宋大力指出，尽管在教育部“谋划发展规划未来”思想的号召下，各高校一般都制定了“十五”和“十一五”发展规划。先不论各高校制定规划的内容、特点、特色、实用性、可操作性等方面的问题，没有建立相应的评价机制是最大的缺陷。由此，他们认为教育部引导高校制定发展战略规划的工作是不完整的，从而导致了高校制定计划只是应付差事，使结果背离了原初的预想［12］。正如别敦荣所指出，不少大学规划是为了应付主管部门，就是起草一份文件，文件写出来了，规划完成了，会议通过了，工作也就结束了［5］。

由此，刘献君强调，高等学校发展规划要建立评估制度，检查战略基础，衡量战略绩效，修正与调整战略［3］。然而，在现实中，大学的许多外部评估指标主要关注大学的传统活动，而对管理间接支持这些目标的运作领域很少进行评估，更没有相应的评价指标体系。因而，当前大学应逐步建立、使用并不断完善相应的发展规划评价指标体系［4］。

三、高校教育事业发展规划评价与监测研究简要述评

经过30多年的快速发展，我国的高等教育已经进入由规模扩张向质量发展的深刻转型阶段。在新的历史时期，高等教育必须高度重视战略管理。大力开展高等教育事业发展规划评价与监测无疑是将高等教育事业发展规划落到实处、产生实效的有效途径。但是，现有的研究对我国高等教育发展规划的评价和监测关注得还不够，目前的研究成果对深入实施高等教育发展规划的评价和监测还难以提供有力的理论支撑。

其一，高校教育事业发展规划的评价指标体系尚不健全，缺乏统一的、对应的评价标准。对于高等教育事业规划的评价，尽管研究者提出了学校发展目标、资源配置、规划方案可操作性、方案实施过程、学校进步的幅度、目标落实情况、实施规划方案的效能评价、学校发展预期和非预期效果的评价等方面的指标。但是，目前学术界并没有形成一个普遍认可的评价指标体系。与此同时，针对不同类型的学校，评价指标是否该有不同的侧重点，各评价指标到底占多大的权重，诸如此类的问题，现有文献并没有提供令人满意的答案。

其二，高校教育事业发展规划的监测问题尚未得到深入的研究。尽管不少学者已经认识到高校教育事业发展规划的监测缺失问题，但是，迄今为止，关于高校教育事业发展规划的监测问题的系统研究还是比较少见。提出了高校教育事业发展规划的监测的一些思路，但主要是针对高校自身如何去控制规划实施的质量，没有探讨教育主管部门、社会等层面对高校教育事业发展规划的要求;也没有进一步构建高校教育事业发展规划的监测的具体指标体系、分析方法［2］。

其三，教育主管部门开始重视教育事业发展规划的评价与监测问题，但缺乏相应的理论支持。2011年，杭州市教育局围绕教育发展的规划思路、执行力、创新亮点及区域教育的发展前景等议题，对各区、县(市)教育事业发展“十二五”规划展开讨论，对教育发展规划的文本、均衡教育发展的要求情况、反映区域教育发展的特点程度等方面进行深入分析评价。2012年，重庆市教育委员会为贯彻落实全国、重庆市教育工作会议精神以及《重庆市教育事业“十二五”规划》，确保市属高校教育事业发展“十二五”规划的有效实施，以科学发展观为指导，以贯彻落实《重庆市中长期城乡教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》和《重庆市教育事业“十二五”规划》为主线，以“指导、服务、激励、督促”为原则，以现代学校管理和现代教育评价理论为基础，对市属高校教育事业发展“十二五”规划进行评议，切实推动市属高校教育事业发展“十二五”规划的有效实施。

其四，重庆市教育委员会出台《重庆市区县(自治县)、市属高校、委属中小学教育事业发展“十二五”规划评议方案》为高校教育事业发展规划的评价与监测问题提供了有力指导，但具体的评价与监测指标仍处于探索过程中。《重庆市区县(自治县)、市属高校、委属中小学教育事业发展“十二五”规划评议方案》从基础类指标和发展类指标两个方面来评价重庆市高等教育事业发展“十二五”规划。其中，基础类指标是对发展规划编制的基本要求，其评议的内容主要体现在现状分析的客观性、目标定位的准确性、发展任务的可行性、保障措施的可操作性、书面表达的精确性、实施风险的化解性等方面;发展类指标是指对发展规划执行情况的基本要求。市属高校教育发展规划的发展类指标的评议内容主要为人才培养、科学研究、社会服务、文化传承等方面。但是，具体的评价与监测指标，评价与监测的方法、原则，评价与监测结果的运用等问题需要进一步探讨与落实。

四、研究展望

高等教育事业发展规划评价监测问题已经受到学界和教育主管部门的广泛重视，也涌现出一些有价值的研究成果和实践经验，尤其是重庆市教育委员会出台《重庆市区县(自治县)、市属高校、委属中小学教育事业发展“十二五”规划评议方案》为高校教育事业发展规划的评价与监测问题进行指导。但是，下一步的研究需要在具体的评价与监测指标，评价与监测的方法、原则，评价与监测结果的运用等方面进一步深入。

其一，深入研究和探寻高等教育事业发展规划评价的理论与现实依据。根据国内外战略管理、教育管理文献，梳理和寻求高等教育事业发展规划评价的理论依据，总结出高等教育事业发展规划的评价要素;依据《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《教育部办公厅关于做好教育事业发展“十二五”规划编制工作的通知》(教发厅函［2010］15号)、《重庆市中长期城乡教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》《重庆市教育事业“十二五”规划》《重庆市教育委员会关于编制教育事业“十二五”规划的通知》(渝教计〔2010〕11号)，为高等教育事业发展规划评价提供政策依据;借鉴国内外典型的发展规划成功的高校的实际经验，为高等教育事业发展规划评价提供现实的参照。

其二，进一步凝练高等教育事业发展规划评价的要素和内容。在现有文献成果的基础上，参考《重庆市区县(自治县)、市属高校、委属中小学教育事业发展“十二五”规划评议方案》，进一步凝练高等教育事业发展规划评价的要素和评价主题;运用专家咨询和专家调查的方法，对我们凝练的高等教育事业发展规划评价的要素和评价主题进行讨论和进一步提炼，以明确高等教育事业发展规划评价的关键要素和主要内容。

其三，构建高等教育事业发展规划评价指标体系。构建高等教育事业发展规划评价指标体系。根据国内外战略管理、教育管理文献，尤其是充分借鉴《重庆市区县(自治县)、市属高校、委属中小学教育事业发展“十二五”规划评议方案》中所建立的一级、二级指标体系，进一步分解和完善具体的评价指标，构建初步的高等教育事业发展规划评价指标体系;利用高等教育事业发展规划评价指标体系，对全国部分典型高等学校“十一五”规划进行评议，以检验高等教育事业发展规划评价指标体系的科学性，并根据目标高校的实际情况调整和完善高等教育事业发展规划评价指标体系。

其四，建立高校“十二五”教育事业发展规划动态监测数据库，动态监测高校“十二五”教育事业发展规划情况。在2013—2015年，对相关高校进行跟踪调查，针对高等教育事业发展规划评价指标体系的测量指标收集相应的数据，建立高校“十二五”教育事业发展规划动态监测数据库;利用上述指标体系和数据库的数据，对相关高校教育事业发展规划进行为期3年的动态监测研究，以评价各校在“十二五”期间对教育事业发展“十二五”规划的执行情况，以及教育事业发展“十二五”规划对各高校发展的贡献情况。

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